黨中央在延安13年政治建設的穩步推進階段（2）：抗日民主政權執政理念的發展變化

黨中央在延安13年政治建設的穩步推進階段（2）：抗日民主政權執政理念的發展變化

一、新民主主義理論的提出

（一）新民主主義理論的完整提出

1940年1月，毛澤東發表了《新民主主義論》，科學、全面地總結了中國革命的規律，提出了新民主主義革命的完整的理論體系。他指出：中國革命的歷史進程，必須分為兩步，第一步是新民主主義，第二步才是社會主義。而且第一步的時間是相當地長，決不是一朝一夕所能成就的。我們不是空想家，我們不能離開當前的實際條件。而所謂的民主主義，現在已不是舊范疇的民主主義，已不是舊民主主義，而是新范疇的民主主義，而是新民主主義。中國革命的特點是分為民主主義和社會主義兩個步驟，而其第一步現在已不是一般的民主主義，而是中國式的、特殊的、新式的民主主義，而是新民主主義。中國現時社會的性質，既是殖民地半殖民地、半封建的性質，就決定了中國革命必然也分為兩個步驟：第一步，改變這個殖民地半殖民地、半封建的社會形態，使它變成一個獨立的民主主義的社會。第二步，使革命向前發展，建立一個社會主義的國家和社會。中國現時的革命，是在走第一步。

新民主主義革命的任務需要建立新民主主義的政治、經濟與文化。關于新民主主義政治，需要解決國體與政體問題，毛澤東指出：國體——各革命階級聯合專政。政體——民主集中制。這就是新民主主義的政治，這就是新民主主義的共和國，這就是抗日統一戰線的共和國，這就是三大政策的新三民主義的共和國，這就是名副其實的中華民國。我們雖有中華民國之名，尚無中華民國之實，循名責實，這就是今天的工作。這就是革命的中國、抗日的中國所應該建立和決不可不建立的內部政治關系，這就是今天“建國”工作的唯一正確的方向。關于新民主主義的經濟，毛澤東指出：在中國建立這樣的共和國，它在政治上是新民主主義的，在經濟上也須是新民主主義的，大銀行、大工業、大商業，這個共和國的國家所有，在無產階級的領導下的新民主主義共和國的國營經濟是社會主義的性質，是整個國民經濟的領導力量，但這個共和國并不沒收其他資本主義的私有財產。這個共和國將采取某種必要的方法，沒收地主的土地，分配給無地和少地的農民。關于新民主主義的文化，毛澤東指出：民族的科學的大眾的文化，就是人們大眾反帝反封建的文化，就是新民主主義的文化，就是中華民族的新文化。最后，毛澤東繼續指出，新民主主義的政治、新民主主義的經濟和新民主主義的文化相結合，這就是新民主主義共和國，這就是名副其實的中華民國，這就是我們需要建成的新中國。

毛澤東關于新民主主義的完整思想體系，特別是其中所提出的中國革命必須分為兩步走的思路，深刻而又科學地揭示了中國革命的規律，不僅為中國革命與中國人民指明了方向，更是中國共產黨在陜甘寧邊區領導邊區政權建設的指導思想。

1940年3月，陜甘寧邊區政府召開了陜甘寧邊區縣長聯席會議，在會議上，林伯渠作了《論新民主主義政治》的報告。在報告中，林伯渠指出：向著新民主主義方向來爭取陜甘寧邊區政權的鞏固與發展。因為邊區是實行三民主義最徹底的地方，已經奠定了新民主主義的堅實基礎。這是各界與全邊區民眾艱苦奮斗的果實，是中國共產黨和陜甘寧邊區政府正確領導所造成的局面。至于如何向新民主主義的方向來爭取陜甘寧邊區的鞏固與發展，林伯渠在報告中指出需要加強和注意以下幾個方面面臨的問題：第一個課題，需要更加發揚民主作風，依靠民眾，來鞏固邊區政權。第二個課題，是擺脫過去游擊戰爭時代的工作作風，轉進到積極的建設的時期。第三個課題，是提高干部，因為一切工作最終要靠人去執行，只有堅強的干部才是擔負起這些任務，領導群眾向著新民主主義的方向前進。參見《林伯渠文集》，華藝出版社1996年版，第198—205頁。

在新民主主義政治建設中，“三三制”是其中最為重要的部分。對于“三三制”政權的具體含義，毛澤東在《抗日根據地的政權問題》中指出：根據抗日民族統一戰線政權的原則，在人員分配上，應規定為共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一，必須保障共產黨員在政權中占領導地位，因此，必須使占三分之一的共產黨員在質量上具有優越條件。必須使黨外進步分子占三分之一，因為他們聯合著廣大的小資產階級。我們這樣做，對于爭取小資產階級具有很大的影響。中間派占三分之一的位置，目的在于爭取中等資產階級和開明紳士。這些階層的爭取，是孤立頑固派的一個重要步驟。對于共產黨以外的人員，不問他們是否有黨派關系，和屬于何種黨派，只要是抗日的并且愿意和共產黨合作的，我們便應以合作的態度對待他們。參見《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第742頁。

不久之后，在延安“高干會”的報告中，毛澤東再次對“三三制”政權作出了解釋：抗日根據地的政權，即是一切贊成抗日又贊成民主的人們的政權；即是幾個革命階級聯合起來對于漢奸和反對派的民主專政。它是和地主資產階級專政相區別的，也和嚴格的工農民主專政有一些區別。在政權的人員分配上，應該是：共產黨員占三分之一，他們代表無產階級和貧農；左派進步分子占三分之一，他們代表小資產階級；中間分子和其他分子占三分之一，他們代表中等資產階級和開明紳士。只有漢奸和反共分子才沒有資格參加這種政權。參見《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第750—751頁。關于“三三制”的實質，陜甘寧邊區政府秘書長李維漢曾作出更為通俗的解釋：“三三制”就是以幾個哥們階級聯合起來對漢奸反動派的民主專政，來代替任何的一黨專政。它是統一戰線在政權構成上的具體體現，是新民主主義政權在抗日統一戰線階段上的具體形式?！叭啤钡恼位A是孫中山的三民主義及三大政策，使施政綱領能夠照顧各階層的利益，符合統一戰線與民眾的要求。就此來看，“三三制”的政權，一方面是在原來“蘇區”工農政權的基礎上，擴大了政權的參與階層，以符合抗日統一戰線的需求。另一方面，它也體現了各黨派、無黨派的大聯合，提高了政權的民主性與代表性，從而區別于國民黨“一黨專政”的政權形態。

至此，在新民主主義理論下提出的“三三制”政權模式，從實踐的層面正式進入了理論及政策的層面，被賦予了明確的含義，成為中國共產黨領導下的各個抗日根據地政權建設的普遍原則，指導著根據地民主與法治政府的建立。

（二）建設民主與法治的政府

陜甘寧邊區是中共中央所在地，邊區相對于其他抗日根據地而言，處于相對和平的環境中，中共中央關于新民主主義政治的主張最先在邊區實行，邊區成為抗日民主的模范政權。1940年以后，隨著中共中央執政理念的變化，中國共產黨及邊區政府對抗日模范政府形成了新的認識。1940年6月，林伯渠、高自立致綏德專員王維舟與副專員朱開銓的復函中，對統一戰線的模范政府進行了明確的闡釋。該復函指出：統一戰線模范政府，是民主法治政府，反對一切不民主的傾向。而對于民主政府的含義，復函接著解釋：因為民主政府，是法治的政府，只能要求人民遵守法令上規定的義務，不能強迫人民遵守超出法定以外的義務，只能依法剝奪人民的自由，不能非法剝奪或限制人民的自由，法令對于人民，是規定人民應有的權利義務，法令上規定了的權利是合法的權利，法令上規定的義務，是必須的義務。法令對于政府或政府的工作人員，是規定政府的權力和義務。對于人民的合法的權利，政府有保護的義務；對于人民的義務負擔，政府有權力強制人民遵守。民主政府，是人民選舉的，被選在政府工作的都有均等的權利和義務。政府的一切工作，共同知道，共同討論，共同決定，共同分工去實行。民主政府，必須是清廉純潔的政府，對于國家民族有益的事，勇敢地努力地作，對于國家民族沒有利益的事，絕對不作，貪污腐化，損人利己，陽奉陰違，官僚主義，消極怠工，應堅決反對，民主政府的工作人員，應當是一絲不茍，克己奉公，艱苦奮斗，言行一致。

1941年2月，謝覺哉在邊區縣長、專員聯席會議閉幕會上再次指出：健全民主制度是根本，邊區是邊區人民的邊區，邊區政治要邊區人民來議、來管，只有邊區人民真正來議、來管，才能發揮出無限力量。就是要很好把各級議會的工作做好，一切工作依靠人民，依靠健全的人民代表制度。而邊區民主建設，鄉市民主是民主制的基本。

1940年2月，毛澤東指出：中國缺少的東西固然很多，但是主要的就是少了兩件東西：一件是獨立，一件是民主。這兩件東西少了一件，中國的事情就辦不好。對獨立和民主的關系，毛澤東接著指出：把獨立和民主合起來，就是民主的抗日，或者叫抗日的民主。對如何建立與實現民主，毛澤東繼續指出：憲政是什么，就是民主政治。但是我們現在要的民主政治，是什么民主政治呢？是新民主主義的憲政。對新民主主義憲政的含義，毛澤東接著指出：什么是新民主主義的憲政呢？就是幾個革命階級聯合起來對于漢奸反動派的專政?！瓰橐话闫矫袼灿?，非少數人所得而私，就是我們所說的新民主主義憲政的具體內容，就是幾個革命階級聯合起來對于漢奸反動派的民主專政，就是今天我們要的憲政，這樣的憲政也就是抗日統一戰線的憲政。由此可見，中國共產黨在陜甘寧邊區領導的新民主主義民主政治建設時，是將新民主主義憲政同新民主主義民主政治緊密聯系起來，將新民主主義憲政作為新民主主義民主政治的一個重要組成部分。通過新民主主義憲政建設推動新民主主義民主政治的發展。

1939年9月，國民黨召開了國民參政會第一屆第四次會議，在中國共產黨和其他黨派民主人士的提議和積極推動下，會議通過了要求國民政府明令定期召集國民大會實行憲政的決議。雖然嗣后11月，國民黨五屆六中全會宣布于1940年11月12日召集國民大會，并對此作了大量宣傳，但這些決議都沒有實行，說明國民黨的上述行徑實際是一場騙局。

而中國共產黨在國民參政會第一屆第四次會議之后，積極推動新民主主義憲政運動。1939年9月，中國共產黨《新中華報》發表了《擁護第四屆國民參政會的正確決議》的社論，文章提出：為了堅持抗戰的最后勝利，除堅決開展反汪斗爭外，必須即刻實行民主政治。只有民主政治，真正能動員全國人民參加抗戰建國的偉大事業，克服目前時局的各種嚴重困難。只有民主政治，真正能實現全國各黨派的精誠團結，集中全國的英才，為實現三民主義的新中國而共同奮斗。也只有民主政治，真正能改革現在的陳舊的、不適合參政會的狀況，國民大會實行憲政的決議，是完全正確的。我們號召全國人民積極起來擁護國民參政會這一正確的決議，展開實施民主政治的全國運動。民主政治決不能限于紙上的空談或漂亮的決議，而必須是實際的行動。為了實現民主政治，今天必須首先保護人民言論、集會、結社、出版、信仰的自由，及一切抗日黨派的合法權利和活動。

1939年11月，毛澤東、陳紹禹、林伯渠、吳玉章等作為國民參政會的參議員，號召在延安成立了延安各界憲政促進會，召集發起人會議。

1939年11月29日，《新中華報》再次發表了題為《號召全邊區人民參加憲政促進會》的社論，社論指出：中國共產黨優秀領導者、國民參政會的優秀參政員毛澤東、陳紹禹、林伯渠、吳玉章等同志，為了全國人民的民主利益，為了協同全國各界同胞各黨派人士贊助政府迅速召開國民大會，制定新憲法，實施憲政起見，正在延安積極倡導發起延安各界憲政促進會。邊區人民是全國最團結統一、最愛好民主自由、最關心民主自由的人民，邊區人民有著豐富的歷史革命傳統，都是政治上非常覺悟和要求進步的人民，邊區人民都是最擁護政府堅持抗戰國策的人民，那么，今天在擁護第四屆參政會的正確決議的時候，在贊助政府準備實行憲政的時候，在擁護和影響延安各界憲政促進會的發起和成立的時候，邊區人民應首先為全國的模范和先鋒隊伍，應該歡欣鼓舞熱烈參加這一憲政促進會。這樣不僅在事實上粉碎那些侮辱人民，以人民文化程度太低、不懂民主等的讕言，粉碎其他各種各樣破壞憲政的荒謬論調及陰謀企圖，而且是以提高全國的民主精神，鼓舞起全國人民都參加憲政運動，在各地成立憲政促進會，督促政府立即實行民主政治。

隨后，邊區各界紛紛成立憲政促進會，或參加憲政促進會?！缎轮腥A報》相繼進行了報道。1939年12月報道，抗戰劇團全體人員加入憲政促進會。1939年12月13日報道，《新中華報》全體工作人員加入延安憲政促進會。1939年12月16日報道，延安成立了青年憲政促進會，選舉馮文彬、喬木、劉光、高朗山、黃華、白向銀等27人組成大會主席團，由馮文彬擔任主席團主席，大會通過了《延安青年憲政促進會宣言》。隨后，解放社邊區印刷廠召開憲政座談會，決議加入延安憲政促進會，同時，邊區建設廳全體工作人員、新華書店全體工作人員、八路軍抗日戰爭研究會編譯處全體人員、八路軍政治部印刷廠全體職工加入憲政促進會。邊區18萬青年救國會會員全體加入憲政促進會。此外，孟慶樹、張琴秋、劉英、丁玲等人發起成立延安婦女憲政促進會，于1940年1月召開發起人會議，邊區各界共90余名婦女代表參加了發起人大會。

1940年1月，《新中華報》繼續報道了邊區憲政促進會的進展，延安保育院全體工作人員、邊區農校全體師生、中國世界協會延安分會全體理事加入憲政促進會。是年1月17日，延安婦女憲政促進會舉行成立大會。1940年2月20日，延安各界憲政促進會召開成立大會，選舉吳玉章為理事長，毛澤東、陳紹禹、王稼祥、陳云、鄧發、林伯渠、李富春、謝覺哉等45人為理事。大會通過了《延安各界憲政促進會宣言》。同時，延安商界憲政促進會召開成立大會，推舉白振邦等七人組成大會主席團，選舉理事15人。3月24日，邊區工人成立憲政促進會。25日，延安醫藥界憲政促進會召開大會，宣布延安醫藥界憲政促進會成立。

延安各界憲政促進會廣泛成立，毛澤東發表了長篇講話，揭露了蔣介石所謂實行憲政的欺騙宣傳，闡述了民主革命時期的民主政治原則。他指出：現在，我們中國需要的民主政治，既非舊式的民主，又非社會主義的民主，而是合乎現在中國國情的新民主主義，目前準備實行的憲政，應該是新民主主義的憲政。參見《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第733頁。

1940年3月，陜甘寧邊區召開了邊區黨政聯席會議，各分區黨委書記、行政專署專員，各縣縣委書記、縣長及保安科長參加會議。3月9日，邊區政府主席林伯渠作了關于憲政問題的講話。林伯渠明確指出：憲政的意義：憲政就是民主政治，也就是民權政治。憲法是確定國家的基本法律，保證人民的權利義務，規定國家的組織政策等。結束一黨專政，實行進步政治。同時，林伯渠還指出當前憲政的努力方向是：開展憲政運動成為群眾的運動，積極地幫助政府實行憲政，國民黨已經宣布實施憲政，這是合法的。反對汪精衛的偽憲法。把憲政運動和抗戰聯系起來，我們要促進憲政運動，規定好的憲法，我們要的民主不是英法資產階級的民主，也不是社會主義蘇聯的民主，我們是新民主主義，在抗戰的時候建立統一戰線，各階級都有保障，現在各階級聯合在一起，沒有憲法保障便不行。我們現在的憲法，要適合各階級的利益，聯合各階級抗日，為了開展憲政運動，目前要給人民民主自由?！读植募?，華藝出版社1996年版，第155、171—172頁。

陜甘寧邊區的民主政治建設，以及憲政促進會的廣泛成立，有力地推動了抗戰時期中國的民主化歷程，宣傳了民主憲政的主張，打破了“中國人文化水平低不懂民主”的濫言，為中國的民主政治發展奠定了基礎。

二、“三三制”政權的提出與建立

（一）“三三制”政權建立的背景

抗日戰爭進入相持階段后，以汪精衛為首的大資產階級加緊投敵賣國步伐，在抗日民族統一戰線內部的各階級，以其對待抗日和民主的不同立場形成了不同的政治勢力。在進步勢力和頑固勢力之間還有一種中間勢力，這就是民族資產階級、開明紳士和傾向抗日的地方實力派。他們既同大地主大資產階級的主要統治力量之間有矛盾，又同工農階級有矛盾，因此往往動搖于進步勢力和頑固勢力之間。

毛澤東曾經指出：“在中國，這種中間勢力有很大的力量，往往可以成為我們同頑固派斗爭時決定勝負的因素?！碑敃r，頑固派也正在極力爭取中間派，以便孤立和削弱共產黨領導的進步勢力。因此，“爭取中間勢力是我們在抗日統一戰線時期的極嚴重的任務”。為了爭取團結中間勢力，共產黨在陜甘寧邊區和敵后各抗日根據地，除在經濟上實行“發展生產，繁榮經濟，公私兼顧，勞資兩利”以及“減租減息”等政策外，在政治上，建立了以工人階級為領導，以工農聯盟為基礎，廣泛吸收民主人士，包括民族資產階級和開明紳士參加的統一戰線性質的抗日民主政權。

對于爭取中間勢力的重要性，特別是對于必須尊重他們的參政權，當時并沒有在全黨形成共識。尤其在1940年初打退了國民黨頑固派的第一次反共高潮后，黨內開始出現了一種“左”的傾向，一部分同志認為國共合作已經或很快就要破裂，因而他們主張在政治上仍舊實行工農民主專政。他們不執行各抗日階級聯合政權的原則，尤其忽視爭取民族資產階級和開明紳士，把中間分子看作頑固分子，不承認中間分子的地位。

為了堅持貫徹黨的抗日民族統一戰線政策，鞏固敵后抗日民主政權，爭取團結中間勢力，黨中央于1940年3月6日發出了《抗日根據地的政權問題》的指示，明確規定：“根據抗日民族統一戰線政權的原則，在人員分配上，應規定為共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一?！边@就是“三三制”政策。指示特別指出：“給中間派以三分之一的位置，目的在于爭取中等資產階級和開明紳士。這些階層的爭取是孤立頑固派的一個重要的步驟?！备鶕h中央這一指示精神，陜甘寧邊區在政權建設中，認真貫徹執行了“三三制”政策。

1939年1月，在延安召開的陜甘寧邊區首屆參議會上，毛澤東作了熱情洋溢的祝詞，希望邊區黨組織和邊區人民為加強邊區的民主建設而努力。在參議會的民主選舉中，共產黨員林伯渠、高自立分別當選為邊區政府正副主席。參議會不僅有選舉權，而且有“監督和彈劾邊區各級政府之政務人員”、“批準關于民政財政建設教育及地方軍事各項計劃”、“督促檢查邊區各級政府執行參議會決議”等權利，以人民民主監督檢查政府。

為了建立一個全新的民主政體，1940年3月6日，毛澤東為中共中央起草了《抗日根據地的政權問題》的黨內指示，提出在中國共產黨領導下的抗日根據地政權中實行“三三制”，即在政府組成人員中，共產黨、非黨的左派進步分子和中間派各占三分之一。為了保證共產黨在政權中的領導地位，毛澤東認為，“必須使占三分之一的共產黨員在質量上具有優越的條件。只要有了這個條件，就可以保證黨的領導權，不必有更多的人數。所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議?！薄睹珴蓶|選集》第2卷，人民出版社1991年版，第742頁。

邊區政府主席林伯渠、秘書長李維漢嚴格執行中央的指示，把有職有權視為鞏固“三三制”政權的關鍵。他們經常與非黨人士交換意見，商量工作，定期召開小型座談會互相聽取意見，開展相互批評，共同總結經驗教訓，出現了生氣勃勃、親密和諧的政治局面。政府辦事公正，效率高，群眾滿意?！叭啤钡膶嵭?，解決好了政府內的民主協商與互相監督。質量較高、條件優越的共產黨員的模范行為保證了黨的說服力和在政權中的領導地位。但是，為了防微杜漸，保證政府的民主和廉潔，1943年5月，邊區政府頒布了《陜甘寧邊區政務人員公約》和《陜甘寧邊區政紀總則》，把公正廉潔、奉公守法、不貪污、不賭博、不腐化、不墮落作為對政府工作人員的基本要求，以約束和監督政權機關工作人員廉潔奉公，一心為民。

“三三制”的政權組織形式、民主選舉、監督程序和對政務人員的約束機制，構成陜甘寧邊區政府體制。這樣的政府被人民群眾稱為民主政府。民主政府愛人民，得到了人民群眾的衷心擁護，被譽為模范政府。陜甘寧邊區成為當時中國政治上最進步的中心。

陜甘寧邊區貫徹“三三制”，使中間分子在陜甘寧邊區政權中占三分之一，一律是通過民主選舉實現的。為取得經驗，邊區于1940年先后召集隴東、綏德兩個分區臨時參議會、各縣臨時參議會和政府委員會，進行“三三制”試點，在取得了一定經驗后逐步推廣。

李維漢首先選擇到延安新市鄉蹲點34天，參加試點工作。他深入基層，與干部群眾談心，了解各階層的動態，取得大量第一手材料。1941年1月30日，陜甘寧邊區發出了《關于徹底實行“三三制”的選舉運動給各級黨委的指示》，明確指出邊區自鄉村起可以徹底實行“三三制”，要求各地的選舉運動切實貫徹中央指示的“三三制”原則，建立起真正模范的新民主主義政權?！爸甘尽边€提出，“三三制”不僅要實行于參議會，還要實行于政府機關。在被選舉到參議會和政府機關的非黨人員中，應盡量做到有各階級的代表，特別要使那些在群眾中有威望的、政治上比較進步的非黨人士能夠成為候選人?！爸甘尽睆娬{這是一件重要的工作，要求各級黨和政府認真做好。

當時，邊區有些干部和群眾，對實行“三三制”的認識是不一致的，甚至存在一定抵觸情緒。為了保證“三三制”選舉的順利進行，邊區政府成立了各級選舉委員會，組織了上千名干部參加選舉的宣傳工作和組織工作。為保證這一變革的正確實施，延安女子大學、陜北公學和“抗大”的部分學員被分派到邊區各縣宣傳組織選舉。經半年多的工作，人民的民主參政意識普遍得到提高，對選什么人才能代表群眾、表達群眾呼聲非常關心，非常慎重，熱烈地參與討論推舉候選人。當時社會文盲眾多，農民們多不識字，不會填寫選票。選舉便因地制宜地在幾個候選人身后分別放一個空碗，采用“擲豆子”作選票記數的方法，公開、公正地進行。選舉出的參議員有工人、農民、知識分子、商人和地主士紳等各階層人士。

由于陜甘寧地區地處偏遠，經濟落后，民族資產階級成員很少，所以中間分子主要是一部分開明紳士，貫徹“三三制”當然主要是吸收一些開明紳士參加政權。因此，農民階級，尤其是貧雇農，對“三三制”政策表示疑惑、憂慮和不滿，他們說：“咱們流血搞起來的政權，又讓地主豪紳們跑進來，敢保不會上當?”黨的中下級干部和一般工農黨員，也對地主紳士參加政權不放心。邊區的地主和開明士紳，對共產黨實行“三三制”，一般多表示感激和贊揚，愿意同共產黨合作，但有的人持觀望態度，懷疑“三三制”是否只是擺個樣子，因而表示懷疑。

為了消除方方面面的疑慮，邊區黨組織根據中央精神，專門編寫了《實行“三三制”選舉運動宣傳大綱》，對干部和群眾進行教育。并通過《解放日報》、《共產黨人》等報紙、刊物介紹邊區的民主政治，闡述抗日民族統一戰線的理論和實踐，宣傳實行“三三制”政策的必要性及其重要意義。林伯渠、謝覺哉和李維漢等黨內負責同志，都親自撰寫文章，宣傳“三三”制政策。

不僅如此，黨組織還幫助黨外人士競選，在提出的候選人名單中，不但有共產黨員，還有黨外人士。對于某些具有代表性的中間人士，還要求有關黨組織多做宣傳工作，使其能夠當選。例如1941年，邊區黨組織準備選綏德縣一個著名的紳士（大地主）做參議員，黨內許多干部不同意，林伯渠就親自給干部做思想工作。他對綏德縣的黨員、縣長說：現在我們要發展抗日民族統一戰線，聯合一切抗日的階級、階層打倒共同的民族敵人，請他來當參議員，這是形勢發展的需要。況且他是擁護黨的抗日政策的。他在地主階級中的影響大，他出來工作能起到我們所起不到的作用。經過說服教育，不理解的同志打消了思想顧慮，使這位著名紳士當選為邊區的參議員。

在邊區各級黨組織和政府的領導下，1941年全邊區按照“三三制”原則進行了普選。參加選舉的邊區各階級的選民平均達80%以上。各地選出來的四萬余名各級參議員，包含了各階級、各階層的人士，具有廣泛的代表性。社會名流、開明紳士約占20%，群眾團體約占40%，共產黨員約占35%，國民黨員約占5%，總體來看，基本上貫徹了“三三制”的原則。

“三三制”的原則，不僅貫徹在參議員的選舉中，也貫徹在參議會常駐議員和政府委員的選舉中。1941年11月，陜甘寧邊區在延安召開了第二屆參議會第一次大會。這次大會接受并通過了中共西北中央局提出的“五一施政綱領”為陜甘寧邊區政府施政綱領。其中明確規定：“本黨愿與各黨各派及一切群眾團體進行選舉聯盟，并在候選名單中確定共產黨員只占三分之一，以便各黨各派及無黨無派人士均能參加邊區民意機關之活動與邊區行政之管理。在共產黨員被選為某一行政機關之主管人員時，應保證該機關之職員有三分之二為黨外人士充任。共產黨員應與這些黨外人士實行民主合作，不得一意孤行，把持包辦?！边@就使“三三制”政策以法規的形式固定下來。隨后，這次大會就根據“五一施政綱領”的規定，選舉本屆參議會常駐議員和政府委員。在選舉常駐議員時，原候選人名單51人中，共產黨員人數超過了三分之一，于是，王世泰、蕭勁光等六位共產黨候選人主動退出。選舉結果是：議長高崗，副議長安文欽（開明士紳）、謝覺哉。常駐議員九人中，共產黨員三人，占三分之一。同樣，在選舉政府委員時，原候選人39人中，共產黨員的人數也超過了三分之一的比例，謝覺哉、王維舟、馬錫五、馬文瑞等12位共產黨候選人也申請退出。選舉的結果，共產黨員人數還是多出一名，于是徐特立自動請求退出，由非黨人士白文煥依次遞補。林伯渠當選為政府主席，副主席為李鼎銘（開明士紳）。在18名政府委員中，共產黨員六人，占三分之一，完全是一絲不茍地貫徹了“三三制”的原則。

共產黨人認真貫徹“三三制”的誠意，使黨外人士深受感動。李鼎銘在就職演說中說：他從共產黨宣布的政策綱領和“三三制”可以看出來，共產黨是“很愿意大公無私做到精誠團結的”。 因此，他表示希望各黨各派無黨派人士“化除成見，互相信任，互相親愛，看成一家人，通力合作，干這抗戰建國的事”。79歲的非黨參議員李丹生在閉幕時代表全體參議員講話，稱贊共產黨“誠能感人”，并希望共產黨“說到做到，以信義昭示天下，則天下都是你們的”。

1945年4月24日，毛澤東在中國共產黨第七次全國代表大會上的政治報告中說：“中國人民從中國解放區和國民黨統治區，獲得了明顯的比較?！每箲鸢l國難財，官吏即商人，貪污成風，廉恥掃地，這是國民黨區域的特色之一。艱苦奮斗，以身作則，工作之外，還要生產，獎勵廉潔，禁絕貪污，這是中國解放區的特色之一?！?對比國民黨統治區的一黨專政，形成極其鮮明的對比?！叭啤眰鳛閲鴥让裰髡蔚哪７?，民主政府成為中國的未來和希望。

黨外人士選入邊區的各級民意機關和行政機關，這還僅僅是貫徹執行“三三制”政策的第一步。中間分子在政權中能不能很好地發揮作用，以及中國共產黨能不能同他們很好地合作共事，這是建設和鞏固“三三制”政權的關鍵所在。由于共產黨是“三三制”政權的核心，是實際工作的組織者和領導者，所以這一切仍然取決于黨的正確領導。

當時參加陜甘寧邊區政府工作的中間勢力，其代表人物主要有：李鼎銘（邊區政府副主席，前清廩生，米脂縣開明紳士），賀連城（邊區政府委員會委員，教育廳副廳長，清末畢業于三原宏道學院，米脂縣開明紳士），霍子樂（邊區政府委員會委員，建設廳副廳長，畢業于北京法政大學，綏德縣開明紳士），安文欽（邊區參議會副議長，前清秀才，綏德縣開明紳士）等。這些黨外人士的共同特點是贊成抗日和民主，愿意同共產黨合作，文化水平較高，有豐富的社會閱歷，在群眾中有一定威望。但是，由于社會地位的不同和種種歷史原因，他們同共產黨之間又存在著一定距離。由于這是第一次在政權機關中同黨外人士合作，完全沒有經驗，加上黨內還存在著狹隘的關門主義和宗派主義思想作風，所以要實現同黨外人士的真誠合作并不是簡單、容易的事情。但是，正像毛澤東在邊區第二屆參議會上的演說中指出的那樣：“我們不是一個自以為是的小宗派，我們一定要學會打開大門和黨外人士實行民主合作的方法，我們一定要學會善于同別人商量問題?！苯涍^貫徹“三三制”政策的實踐，黨也確實學會了這種本領。

邊區的黨和政府對黨外人士給予充分的尊重信任，真正做到使他們有職有權?！叭啤闭咛岢龊?，不僅黨外不少人士，就是黨內也有人認為，這不過是一種形式。所以“三三制”政權建立起來之后，最大的問題就是能不能使黨外人士有職有權。開始一個時期內，由于缺乏經驗和過去“左”的思想的影響，一些人對黨外人士不放心、不尊重，在工作中不善于跟黨外人士商量辦事，存在包辦代替現象。在一部分共產黨員中仍存在著“主人總是我，他們總是客”的不正確思想。因此，這些共產黨員在同李鼎銘等民主人士相處中，表面上以禮相待，骨子里還是討厭的心情多；而李鼎銘等民主人士對是否有職有權，也拭目以待。當感覺到有人把他們當“花瓶”擺設時，就產生了消極和不滿情緒。曾經有一段時間，李鼎銘在邊區政府政務會上，總是很少發言。他不說話，其他黨外人士也就默不作聲。

邊區政府主席林伯渠每次都要主動問：“李老，您還有什么意見?”李鼎銘總是說：“俺沒意見?！钡脚l行文時，又不肯在上面劃“行”，反映出他實際上是有意見的，只不過不說而已。林伯渠覺察到這是一個嚴重問題，就把邊區政府秘書長李維漢等人找來商量。林伯渠說：“‘三三制’政策能否貫徹，‘三三制’政權能否鞏固，主要方面還在我們共產黨員?！?/span>

遵照林伯渠的指示，李維漢與李鼎銘進行了一次開誠布公的交談。李鼎銘也沒有隱瞞自己的觀點，坦率地把埋藏在心底的意見全部端了出來。他說：“政府開會時，只臨時給我一個條子，什么都不跟我說，我怎么發表意見？政府要下達命令、指示，有的內容事先我一點也不知道，我怎么好劃‘行’？現在同級把我當客人，下級把我當擺設。啥事都是你們黨決定了。我這個副主席也不想當了?！崩罹S漢認真聽取了李鼎銘等黨外人士的意見和批評，及時向邊區政府黨組作了匯報。邊區政府黨組立即召開會議，研究如何真正使黨外民主人士有職有權，改善黨與非黨的關系。

經過認真討論，經研究決定采取四條措施：一是各廳、局、處輪流向政府主席、副主席、副議長匯報工作；二是政務會議前，由有關單位的黨員領導人向他們匯報會議的內容，取得他們的同意才開會，如不同意則緩開；三是有關文件，必須先由主管人向他們說明內容，取得同意才能辦理簽發手續；四是黨員干部要多主動接近他們，與他們交朋友，多談心，多交換意見，民主相處，增進團結，取得良好效果。使李鼎銘、安文欽、霍子樂、賀連城、劉紹庭、劉文卿、王德庵、張哲卿、霍仲年、李元楨、張敬齋、丁志文、高壽凱（高瑜亭）、李建侯、馬新民、馬閣臣、姬伯雄、艾秉卿、高承齋、馬潤之、趙亞農、霍敬堂、白寶珊、喬松山、杜嗣堯、曹旋夫、周志其、任逢華、畢光斗等一大批黨外民主人士心情舒暢，積極參政議政，為邊區政權建設作出了重要貢獻。

四項措施的落實，“三三制”政權建設得到了進一步完善和發展，黨外人士在政權中感到有職有權了。1942年7月，晉西北士紳參觀團到延安參觀。當其中一些對共產黨心存疑慮的人悄悄問李鼎銘從政感想時，李鼎銘爽快地跟他們說：“在工作中本人毫無任何困難的感覺?！彼f，作為邊區政府副主席，處理問題時，他是一為人民著想，二為政府著想，三為共產黨著想。他還表示自己對共產黨與黨外人士的合作深信不疑。士紳們聽了無不為之感動，消除了對共產黨的不信任和恐懼心理。

邊區黨組織對黨外人士所提意見進行了認真的分析研究，制定了切實可行的措施，在一些重大問題上，邊區政府的黨員負責同志要在會前分別和黨外負責人士充分交換意見，求得協商一致，尊重他們的職權。這樣，黨外人士感到自己真正受到尊重，真正有職有權了，調動了他們的積極性和主動性，改變了“做客”思想，逐步加強了黨與非黨人士的民主合作。李鼎銘對此非常高興，對邊區的工作完全采取了主人翁的態度。1946年，李鼎銘在陜甘寧邊區第三屆參議會第一次大會上作《關于選舉工作的報告》時，以自己的親身經歷駁斥了外界對邊區政府的誣蔑，他說：“國內外還有個別分子說邊區政權是共產黨把持包辦，我想是很可笑的。我想要找把持包辦，只能到國內外獨裁主義者那里去找。我們這個地方，卻是建立了大家有職有權的民主聯合政府?！?/span>

為了搞好同黨外人士的團結合作，既要保證他們有職有權，還要善于處理同他們的合作共事關系。這就要求共產黨人尤其是黨員負責干部在與黨外人士的接觸中，不僅要有外表上的禮貌和謙和，更要有思想感情上的接近和融合，要發揚民主，感人以誠，動人以理，真誠相待。當時，陜甘寧邊區政府的主要負責同志林伯渠、謝覺哉、李維漢等在這方面都做出了榜樣。他們處處尊重黨外人士，遇事和黨外人士商量，虛心征求意見，并經常開展談心，在思想上建立起聯系，從而把黨外人士緊緊團結在黨的周圍。邊區參議會常駐議員李丹生，是前清貢生，為人耿直，能經常反映一些基層的情況。但他對邊區政府的領導保持著距離，也不愿同共產黨員多接近。謝覺哉主動接近他，以誠相交，以禮相待，以完成抗日救亡大業共勉。精誠所至，金石為開，后來他們成為非常要好的朋友。

推行“三三制”政策，既有團結和讓步，又有必要的批評以至斗爭。在“三三制”政權中，中國共產黨同黨外中間派人士，雖然在抗日和民主的政治方向上是一致的，但由于所處的社會地位和利益不同，因而在許多實際政策和具體問題上也不可避免地存在著矛盾和分歧。這種分歧，當時主要反映在減租減息、男女平等、婚姻自由以及對待基層的工農干部等問題上。邊區的黨和政府處理這類分歧的原則是：既堅持革命的原則性，同時又把這種原則性同具體問題上的靈活性結合起來，做到又團結又斗爭。在同中間人士進行斗爭時，既要堅持原則，又要十分注意方式方法。當時邊區有的參議員違反減租條例或其他有關法規，政府既依法處理，但又注意使他們能保全面子，不傷感情。這樣不僅維護了團結，也有利于促進中間派人士的進步。參見彭勁秀：延安時期政權建設的“三三制”。

由于黨對黨外中間派人士采取了正確的態度和工作方法，堅持了又團結又斗爭的方針，從而建立了黨和非黨人士之間良好的合作共事關系，調動了各個抗日階級、階層的積極性，使陜甘寧邊區成為貫徹“三三制”和建設抗日民主根據地的模范。

陜甘寧邊區在貫徹執行“三三制”政策中，著力爭取團結中間勢力，也確實團結并教育了中間勢力。通過貫徹“三三制”政策的實踐，中間勢力的代表人物在政治上都有很大進步，不僅在抗日戰爭時期對鞏固邊區的抗日民主政權、發展邊區的經濟文化事業做出了有益貢獻，在全國解放戰爭時期，也起了很好的作用。毛澤東在談及這一段合作時曾說：“抗日時期，我黨在各解放區政權機關（參議會和政府）中同開明紳士合作，是完全必需的，并且是成功的?！遍_明紳士李鼎銘參加邊區政府工作后，雖年邁體衰，仍堅持學習，努力工作，積極宣傳和貫徹黨的抗日民族統一戰線政策，并提出了著名的“精兵簡政”政策?？谷諔馉巹倮?，他支持中國共產黨提出的和平、民主、團結的方針，堅決反對國民黨的獨裁、內戰政策，積極贊助人民革命戰爭，同意消滅封建制度。1947年在他生命垂危之際，還熱情贊頌《中國土地法大綱》的公布。邊區參議會副議長安文欽在抗戰勝利后也繼續同共產黨合作。1948年，他支持邊區的土地改革，主動交出了自己的土地。新中國成立后，他當選為陜西省人民政府委員和第一屆全國人民代表大會代表。

陜甘寧邊區這些中間勢力的代表人物，走上與中國共產黨真誠合作的道路，對全國范圍的人民民主統一戰線的形成和發展，起到了很大的推動作用。李鼎銘和安文欽雖是陜北的開明紳士，但是他們的進步，可以反映全國中間勢力的動向，并對其他中間分子產生影響。毛澤東在論述開明紳士問題的時候曾經指出：“在土地改革時期，如果有少數開明紳士表示贊成我們的土地改革，對于全國土地改革的工作也是有益的。特別是對于爭取全國的知識分子（中國的知識分子大部分是地主富農家庭出身），對于爭取全國的民族資產階級（中國的民族資產階級大部分同土地有聯系），對于爭取全國的開明紳士（大約有幾十萬人），以及對于孤立中國革命的主要敵人蔣介石反動派，都是有益的?！?

總之，當時共產黨人的任務，不但力求在政權機關中使自己參加三分之一，且要使上述的進步分子及中間分子（其他黨派的及無黨派的）占三分之二。要使這個政策執行得好，就靠共產黨人自己在平日有充分的統一戰線工作，多交朋友，并熟悉各黨、各派、各軍、各界及無黨派的人士，而不是在選舉時臨渴掘井。像鎮原地區，做了很久的工作，但沒有了解具體環境，因此聘請委員（臨時縣政府委員會的委員）時，有的知其人不知其名，有的知其名又不知其對抗戰對中國共產黨的態度如何。顯而易見，這都是臨渴掘井造成的。

（二）“三三制”政權的準備與試行

要使施政方針能夠照顧各階層的利益，符合統一戰線政策與廣大民眾的要求，并能切實施行，必須充分地經過民主的方式與手續。首先，選舉中各黨派應該提出自己的施政綱領作為競賽的武器；其次，人民代表即“三三制”的參議會確有全權來議決案件，反映人民要求，監督政府的實施；再次，政府應該真正尊重民意及民意機關，不可獨斷專行；最后，要提倡輿論，開展自我批評，報紙應該經常反映各階層的意見和呼聲。

參議會不僅有選舉權，而且有“監督和彈劾邊區各級政府之政務人員”，“批準關于民政財政建設教育及地方軍事各項計劃”，“督促檢查邊區各級政府執行參議會決議”等權利，使人民行使民主權利監督檢查政府的政策落在實處，避免了流于形式。

中共中央提出“三三制”政策時，恰逢隴東、綏德兩個分區和鄜縣等新區，剛剛結束雙重政權，正在依據抗日民族統一戰線的政策和要求，建立抗日民主政權，成立參議會和政府。1940年4月，陜甘寧邊區政府發布《關于新區行政工作的決定》，在綏德、清澗、吳堡、慶陽等新區建立統一戰線的模范政府，對新區建立模范政府，應遵循的原則，陜甘寧邊區政府指出：各級參議會與政府委員，須包含各階級、各抗日黨派與無黨派成分，以符合各階級、各黨派、無黨派之統一戰線原則。為明確起見，必須為無論任何一政黨之黨員，所占議員或委員之總數量不得超過三分之一。1940年4月12日，陜甘寧邊區政府《對隴東分區今后的工作的指示》中提出：政權中、教育機關中非黨的左派革命分子，有無黨派或有黨派的開明紳士、地主、商人或知識分子作為工作人員，這才符合各階級、各黨派與無黨派的統一戰線。在新的政權下，雖然是中國共產黨占領導地位，但必須有其他的抗日黨派合法存在，而其他黨派與其他階級便都跑光了。陜西省檔案館、陜西省社會科學院：《陜甘寧邊區政府文件選編》第2輯，檔案出版社1987年版，第175頁。

自1940年5月開始，鄜縣、合水縣、綏德、慶陽等新區各縣按照“三三制”原則組織選舉，組建邊區“三三制”的政權組織。5月21日，邊區政府舉行了第29次政府委員會議，討論綏德等新區政權建設的具體工作。會議提出：抗日民族統一戰線的模范政權應在組織上、政策上和工作上表現出它的統一戰線性質。政府的組織由各階層平等地產生，各階層應共同負責，共同主持政府工作。新區政府的方針是要抓住各個階級的共同要求，使之代表共同的利益。政府人員的配備，要做到共產黨員占三分之一，其他的左派進步分子和中間分子占三分之二。1940年11月，鄜縣參議會召開，共選出參議員39人，其中一部分是由政府聘請的，鄜縣有威望的士紳與各團體負責人，其余部分均由各地人民選舉產生，人員中有士紳、農民、青年、婦女，有國民黨員、共產黨員，以及無黨派人士，充分實現了政府組成的民主。

在邊區其他地區進行著“三三制”的試點工作，延安市中區四鄉、五鄉，通過民主選舉的方式，以“三三制”原則產生的征糧委員會，經過選舉組成，22個征糧委員中，非黨員占到11個。在五鄉，27個征糧委員中，共產黨員只有九人，其余系無黨無派人士，占到18人。

經過一段時間的試行，陜甘寧邊區對新區和其他地區的“三三制”推行情況有了進一步的經驗，決定在邊區全面推行“三三制”，組成邊區的新的政權組織。

第二屆參議會第一次大會是陜甘寧邊區政權建設中一次很重要的會議，它在執行“三三制”政策、爭取中間力量和同黨外人士實行民主合作等方面，都取得了很大成績，使邊區的黨組織經歷了一次很好的民主學習和鍛煉。至1942年，全邊區都按“三三制”原則建立了各級政權。

陜甘寧邊區的第三次普選，是在抗日戰爭勝利后，于1945年10月至1946年3月進行的。這次選舉，由于已經積累了“三三制”選舉的經驗，進行得比較順利。參加選舉的人數占全部選民的825%，有的達96%。選出了邊區參議員共170人，他們中有工人六人，貧農18人，中農69人，富農26人，地主34人，商人九人，其他八人。在黨派關系上，有共產黨員61人，占359%;國民黨員19人，占122%；救國會一人；最多的是無黨派人士，為89人，占524%。1946年4月，在延安召開了邊區第三屆參議會。這次會議選舉了邊區參議會常駐議員12人，其中非黨左派進步分子和中間分子八人，占三分之二；選出邊區政府委員19人，非黨左派進步分子和中間分子13人，占三分之二強，基本上貫徹了“三三制”的原則。

陜甘寧邊區通過民主選舉，認真貫徹了“三三制”原則，保證了中間勢力的參政權，團結了一批中間階層的代表人物在邊區各級政府的周圍，這是邊區的民主政治和黨的統一戰線政策的勝利。

“三三制”政權建設取得的成效，不止限于陜甘寧邊區，在中國共產黨領導下的各個抗日根據地都產生了積極效果。晉察冀抗日根據地依照“三三制”的原則，組成了各級政府委員會、參議會，廣泛地吸納了各階層、各黨派人士，產生了積極反響：參議員積極宣傳政策法令，他們通過各種中心工作宣傳法令，在春季救災中，有許多參議員參與了救災；統累稅調查中，許多參議員協助調查，解釋法令并以身作則；縣選及縣議會開會時期，也有些參議員根據參辦處制發的縣選宣傳提綱及參議員在縣議會上的談話要點進行宣傳。參議員無論是民選的還是聘請的，絕大多數是群眾的領袖或為群眾所景仰的名流士紳，他們能隨時更新群眾利益和疾苦，這是沒有問題的。有的參議員在大會以后工作異常積極，工作精神是異常動人的?！稌x察冀抗日根據地史料選編》下冊，河北人民出版社1983年版，第439頁?？谷崭鶕卣嘟ㄔO中這些鮮活的事例，證明了新民主主義原則下“三三制”政權模式是正確的、合理的，它有利于調動社會各方面的力量，從而為抗日戰爭的最后勝利奠定基礎。

三、《陜甘寧邊區施政綱領》的提出

（一）由中國共產黨政策向邊區憲法的轉變

1940年以來，由于國內外及邊區形勢發生巨大變化，陜甘寧邊區的政治建設也面臨新的困難和問題。1939年4月，陜甘寧邊區頒布的《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》已經不能滿足抗日戰爭的需要，在這種情況下，中國共產黨邊區中央局于1941年5月提出了《陜甘寧邊區施政綱領》，又稱“五一施政綱領”。不久，《陜甘寧邊區施政綱領》獲得了中共中央政治局的批準。同日，《新中華報》對這一施政綱領作了全文刊登，廣為宣傳。1941年11月，陜甘寧邊區第二屆參議會上，全體參議員代表全邊區200萬人民大眾，全部通過了中國共產黨西北中央局提出的“五一施政綱領”，并且一致決議把“五一施政綱領”作為陜甘寧邊區政府的施政綱領。邊區第二屆參議會這一決議的內容主要是：本會同人聽了中共西北中央局代表的報告，并詳細研究了中共陜甘寧邊區中央局所提出的施政綱領之后，一致認為該綱領不但適合于邊區的需要，而且完全符合于中國的國情，是唯一正確的邊區施政方針，也是團結抗戰的以救中國的良策。因此，本會全部接受，作為政府今后的施政綱領，并責成政府督導全邊區人民切實執行之。1942年1月1日，陜甘寧邊區政府正式發布布告，頒布《陜甘寧邊區施政綱領》，邊區政府在布告中聲明：“本府誠懇的接受這一決議，把五一施政綱領作為今后的政府施政綱領，在參議會監督之下，堅決執行，使全部的綱領，迅速的徹底實現，并依照決定的方針，共同努力，以期達到鞏固邊區，發展邊區抗日的政治經濟文化建設，堅持長期抗戰，增進人民福利，和實現真正的三民主義目的?！标兾魇n案館、陜西省社會科學院：《陜甘寧邊區政府文件選編》第5輯，檔案出版社1988年版，第1頁。

這樣，《陜甘寧邊區施政綱領》由中國共產黨的政策主張開始向邊區憲法性文件轉變，最終成為陜甘寧邊區事實上的“憲法”，它作為邊區政權建設的根本性法律，很好地指導了邊區各項工作的開展。同時，該綱領的提出，對各抗日根據地，乃至全國的政治發展產生了重要影響。

（二）施政綱領的主要內容

《陜甘寧邊區施政綱領》內容非常豐富，涉及土地、財政、軍事、司法制度、廉潔政治、民族宗教、文化教育等諸多方面，總的來說，其基本內容可以從以下幾個方面來認識。

第一，原則和目的?！蛾兏蕦庍厖^施政綱領》對其基本原則和目的的表述是：為著進一步鞏固邊區，發展抗日政治經濟文化建設，以堅持長期抗戰，增進人民福利，中共陜甘寧邊區中央局特于邊區第二屆參議會舉行之際，根據孫中山的三民主義，總理遺囑及中共中央的抗日民族統一戰線原則，向邊區200萬人民提出如下施政綱領。

第二，團結抗戰的總方針?！蛾兏蕦庍厖^施政綱領》明確規定：團結邊區內部各社會階級，各抗日黨派，發揮一切人力、物力、財力、智力，為保衛邊區、保衛西北、保衛中國、驅逐日本帝國主義而戰。 堅持與邊區境外友黨、友軍及全體人民的團結，反對投降、分裂、倒退的行為。

第三，軍事政策?！蛾兏蕦庍厖^施政綱領》規定：提高邊區武裝部隊的戰斗力，保障其物質供給，改善兵役制度及其他后方勤務的動員制度，增進軍隊與人民的親密團結。同時加強抗日自衛軍、少先隊的組織與訓練，健全其領導系統。

加強優待抗日軍人家屬的工作，徹底實施優抗條例，務使八路軍及一切友軍在邊區的家屬得到物質上的保障與精神上的安慰。

第四，使“三三制”原則獲得了法律形式的確定?！蛾兏蕦庍厖^施政綱領》規定：本黨愿與各黨各派及一切群眾團體進行選舉聯盟，并在候選名單中確定共產黨員只占三分之一，以便各黨各派及無黨無派人士均能參加邊區民意機關之活動與邊區行政之管理。在共產黨員被選為某一行政機關之主管人員時，應保證該機關之職員有三分之二為黨外人士充任，共產黨員應與這些黨外人士實行民主合作，不得一意孤行，把持包辦。

第五，保障邊區各抗日階級、階層人民的人權財權。保證一切抗日人民（地主、資本家、農民、工人等）的人權、政權、財權及言論、出版、集會、結社、信仰、居住、遷徙之自由權。除司法系統及公安機關依法執行其職務外，任何機關、部隊、團體不得對任何人加以逮捕、審問或處罰，而人民則有用無論何種方式控告任何公務人員非法行為之權利。

第六，司法政策?！蛾兏蕦庍厖^施政綱領》規定：改進司法制度，堅決廢止肉刑，重證據不重口供。對于漢奸分子，除絕對堅決不愿改悔者外，不問其過去行為如何，一律施行寬大政策，爭取感化轉變，給以政治上與生活上之出路，不得加以殺害、侮辱、強迫自首或強迫其寫悔過書。對于一切陰謀破壞邊區的分子，例如叛徒分子、反共分子等，其處置辦法仿此。

第七，廉潔政策?！蛾兏蕦庍厖^施政綱領》規定：厲行廉潔政治，嚴懲公務人員之貪污行為，禁止任何公務人員假公濟私之行為，共產黨員有犯法者從重治罪。同時實行俸以養廉原則，保障一切公務人員及其家屬必需的物質生活及充分的文化娛樂生活。

第八，土地和經濟政策?！蛾兏蕦庍厖^施政綱領》規定：發展農業生產，實行春耕秋收的群眾動員，解決貧苦農民耕牛、農具、肥料、種子的困難，今年開荒60萬畝，增加糧食產量40萬擔，獎勵外來移民。

在土地已經分配區域，保證一切取得土地的農民之私有土地制。在土地未經分配區域（例如綏德、富縣、慶陽），保證地主的土地所有權及債主的債權，唯須減低佃農租額及債務利息，佃農則向地主繳納一定的租額，債務人須向債主繳納一定的利息，政府對東佃關系與債務關系加以合理的調整。

發展工業生產與商業流通，獎勵私人企業，保護私有財產，歡迎外地投資，實行自由貿易，反對壟斷統制，同時發展人民的合作事業，扶助手工業的發展。

調節勞資關系，實行十小時工作制，增強勞動生產率，提高勞動紀律，適當地改善工人生活。

第九，稅收和金融政策?！蛾兏蕦庍厖^施政綱領》規定：實行合理的稅收制度，居民中除極貧者應予免稅外，均須按照財產等第或所得多寡，實施程度不同的累進稅制，使大多數人民均能負擔抗日經費。同時健全財政機構，調整金融關系，維護法幣，鞏固邊幣，以利經濟之發展與財政之充裕。

第十，文化和教育政策?！蛾兏蕦庍厖^施政綱領》規定：繼續推行消滅文盲政策，推廣新文字教育，健全正規學制，普及國民教育，改善小學教員生活，實施成年補習教育，加強干部教育，推廣通俗書報，獎勵自由研究，尊重知識分子，提倡科學知識與文藝運動，歡迎科學藝術人才，保護流亡學生與失學青年，允許在學學生以民主自治權利，實施公務人員的兩小時學習制。

推廣衛生行政，增進醫藥設備，歡迎醫務人才，以達減輕人民疾病之目的，同時實行救濟外來的災民、難民。

第十一，婦女政策?！蛾兏蕦庍厖^施政綱領》規定：依據男女平等原則，從政治經濟文化上提高婦女在社會上的地位，發揮婦女在經濟上的積極性，保護女工、產婦、兒童，堅持自愿的一夫一妻婚姻制。

第十二，民族政策?！蛾兏蕦庍厖^施政綱領》規定：依據民族平等原則，實行蒙、回民族與漢族在政治經濟文化上的平等權利，建立蒙、回民族的自治區，尊重蒙、回民族的宗教信仰與風俗習慣。

第十三，華僑政策?！蛾兏蕦庍厖^施政綱領》規定：歡迎海外華僑來邊區求學，參加抗日工作，或興辦實業。

第十四，游民政策?！蛾兏蕦庍厖^施政綱領》規定：給社會游民分子以耕種土地、取得職業與參加教育的機會，糾正公務人員及各業人民中對游民分子加以歧視的不良習慣，對會門組織實行爭取、團結與教育的政策。

第十五，戰俘政策?！蛾兏蕦庍厖^施政綱領》規定：對于在戰斗中被俘之敵軍及偽軍官兵，不問其情況如何，一律實行寬大政策，其愿參加抗戰者，收容并優待之，不愿者釋放之，一律不得加以殺害、侮辱、強迫自首或強迫其寫悔過書。其有在釋放之后又連續被俘者，不問被俘之次數多少，一律照此辦理。國內如有對八路軍、新四軍及任何抗日部隊舉行攻擊者，其處置辦法仿此。

第十六，有關外國人士的政策?！蛾兏蕦庍厖^施政綱領》規定：在尊重中國主權與遵守政府法令的原則下，允許任何外國人到邊區游歷，參加抗日工作，或在邊區進行實業、文化與宗教的活動。其有因革命行動被外國政府壓迫而來邊區者，不問其是宗主國人民或殖民地人民，邊區政府當一律予以懇切的保護。參見《陜甘寧邊區法律法規匯編》，三秦出版社2010年版，第5—6頁。

1941年《陜甘寧邊區施政綱領》的頒布和實施，體現了抗戰時期中國共產黨政策法律的一大轉變，實際上不僅對于邊區政治建設發揮作用，更指導了全國人民如何抗戰救國?！蛾兏蕦庍厖^施政綱領》是中國共產黨的一個寶貴的歷史政治文獻，是中共中央的抗日民族統一戰線綱領更為具體的應用，在推動邊區政治建設發展、促進抗戰救國中發揮了非常重要的作用。

四、保障邊區各抗日階級、階層與人士的人權與財權

抗日戰爭需要邊區各個階級、階層與人士的參與，為了完全調動邊區各個階級、階層人民的抗日積極性，發展邊區民主，邊區非常重視對抗日階級、階層與人民的人權與財權的法律保障。

明確宣布這一新的政權理念的是1941年5月頒布的《陜甘寧邊區施政綱領》，其第六條明確規定：保證一切抗日人民、地主、資本家、農民、工人等的人權、政權、財權及言論、出版、集會、結社、信仰、居住、遷徙之自由權，除司法系統及公安機關依法執行其職務外，任何機關任何團體不得對任何人加以逮捕審問或處罰，而人民則有用任何方式，控告任何公務人員非法行為之權利。

1941年11月，在陜甘寧邊區第二屆參議會第一次代表會議上，邊區參議會通過了《陜甘寧邊區保障人權財權條例》，對《陜甘寧邊區施政綱領》確立的保護各個抗日階級、階層的人民的人權、財權這一原則進行了法律確認?！皸l例”共分為22條，內容涉及如下幾個領域，其一，確認抗日階級、階層的人民的政治權利與財產權利，“條例”規定：本條例以保護邊區人民之人權財權，不受非法之侵害為目的，邊區一切抗日的人民，不分民族、階級、黨派、性別、職業與宗教，都有言論、出版、集會、結社、居住、遷徙及思想、信仰之自由，并享有平等之民主權利。保障邊區一切抗日人民的私有財產權及依法之使用及收益的自由權。在邊區土地已經分配的區域，保障一切取得土地的農民之私有土地權，在土地未經分配的區域，保證地主的土地所有權及債主的債權，租佃及債權債務雙方，須遵照政府法令實行減租減息，交租交息，一切租佃債約的締結，須依雙方自愿。

其二，對邊區的財權作出專門保護。非依照法定程序，任何人不得侵犯各抗日階級、階層的人民的人權與財權，《陜甘寧邊區人權財權保障條例》規定：邊區人民之財產、住宅，除同公益有特別法令規定外，任何機關部隊團體不得非法征收、查封、侵入或搜捕。實現了對邊區人民財產權益的保障。

其三，對邊區的人權作出特別保護。規定了人權的法律概念?！皸l例”認為，人權是指“人民之人權”。第一條規定：“本條例以保障邊區人民之人權財權不受非法之侵害為目的?！边厖^政府與資產階級政府不同，以不玩弄“人民”的概念，以掩蓋本階級之私利，而是根據不同時期革命任務的需要和各個階級對革命的政治態度，賦予人民這個概念以不同含義。因此，在邊區歷史發展的不同時期，人民這個概念，也就有著不同內容。在抗日戰爭時期，凡是擁護、參加抗日的一切階級、階層或集團，都屬于人民的范疇。不僅工人、農民居于人民之列，而且抗日的地主、資本家也居于人民之列；只有取得人民資格者，才享有人權。而民族敗類漢奸，壓迫人民助紂為虐的反動派；屬于敵人范疇，邊區政府剝奪其人權，并加以鎮壓?！皸l例”對人權的內容作了具體規定。第二條規定：“邊區一切抗日人民，不分民族、階級、黨派、性。別：職業與宗教都有言論、出版、集會、結社、居住、遷徙及思想信仰之自由，并享有平等之民主權利?！睆倪@里，我們可以清楚地看到，邊區的人權，包括兩方面內容：一是一切抗日人民享有政治之自由權利，如言論、出版、集會、結社、居住、遷徙、思想信仰等自由；二是一切抗日人民享有平等之民主權利，如法律而前人人平等、選舉權平等、男女平等、民族平等。人權之中，人身自由權占有主導地位。人身失去自由，保障人權就變成一句空話。因此，邊區政府非常重視這方面的規定。

其四，完善司法制度，切實保障人權財權?！皸l例”第七條規定：除司法機關、公安機關依法執行其職務外，任何機關部隊團體不得對任何人加以逮捕審判處罰，但現行犯不在此例。人民利益如受侵害時，有用任何方式控告公務人員非法行為之權。第九條則規定：非司法或公安職權之機關，軍隊、團體或個人，捕獲現行犯時，須于24小時內連同證據送交有檢察職能或公安機關依法辦理，接受犯人交檢察或公安機關應于24小時內偵訊。第十條規定：逮捕人犯不準施以侮辱、毆打及刑訊逼供，強迫自首，審判采證據主義不重口供。參見《陜甘寧邊區法律法規匯編》，三秦出版社2010年版，第7頁。司法中的這些規定，更好地實現了對邊區人權財權的保障。

人權財權的保障不限于陜甘寧邊區，實際上是延安時期中國共產黨領導下各個根據地共同的政策法律導向，它體現在多地多個法律文件中。山東抗日民主根據地在1940年建立了臨時參議會，通過了全省戰時十大綱領，實行了“三三制”的政策，通過了《山東省人權保障條例》，“條例”以法律形式，大力推廣民主制度，保障人民民主權利，嚴厲打擊漢奸特務，伸張民族正氣。發放工農業貸款，發展生產，改善人民生活，實行合理的負擔?！皸l例”特別加強了對人身權利的保護，規定抗日人民的各項自由權利，逮捕拘禁的法定程序，死刑復核程序以及違反條例的處罰原則。這是迄今為止發現的最早的抗日民主根據地人權保障條例。

（作者 馬京平、何旺旺）

（選自中共中央在延安十三年史（5）《政治建設史》，肖周錄主編，第三章第二節，中共黨史出版社，2017年9月第一版）