黨中央在延安13年政治建設的逐步完善階段（2）：“精兵簡政”政策的提出與實踐

黨中央在延安13年政治建設的逐步完善階段（2）：“精兵簡政”政策的提出與實踐

一、“精兵簡政”政策的背景

作為中共中央所在地和邊區抗日根據地的總后方，陜甘寧邊區為全國抗戰擔負了重大責任。隨著抗戰局勢的惡化與邊區政治的發展，邊區的軍隊數量和政權機關的規模也日益增加和擴張。然而，邊區地廣人稀，農業、經濟與文化極端落后，民力、財力、物力都很有限，加上日軍的不斷進攻，國民黨頑固派的包圍封鎖，根據地受到了極大壓縮，財政經濟一度發生嚴重困難，出現了“魚大水小”、“頭重腳輕”等矛盾。當時財政既要供應邊區軍政機關人員的生活費用，又要支援前線的抗戰需要，外部援助銳減，只得不斷增加邊區人民的負擔。1939年邊區征收公糧只有五萬石，1940年征收九萬石，到了1941年快速增加到了20萬石，同時增加發行了救國公債600萬元，以彌補邊區財政赤字。房成祥、黃兆安：《陜甘寧邊區革命史》，陜西師范大學出版社1991年版，第202頁。1941年實際征收公糧201617石，邊區人均負擔一斗四升八合，占年收獲量的1385%。當時邊區人民糧食占有量人均才一石一斗一升，在繳納公糧后，已經不足一石，再扣除應留的籽種，邊區群眾糧食的實際消耗量每天只有六七兩，尚不足一斤。宋金壽、李忠全：《陜甘寧邊區政權建設史》，陜西人民出版社1990年版，第279頁。日趨沉重的負擔使一些邊區群眾產生了怨言，甚至因征糧負擔過重的問題發生群眾咒罵的事件。1941年6月的一天，正值下雨，邊區政府的縣長聯席會正在召開，突然會議室觸雷電，有多人中電，延川代縣長李彩云傷勢最重，當即身死。延安縣有一個農民借此咒罵說：“雷公為啥沒劈毛澤東？”當時保安部門將此人以“反革命罪”逮捕，此事反映到黨中央后，毛澤東不同意上述處理，讓有關人員深入調查研究，了解到因邊區政府征糧過重引起部分群眾不滿。張希坡：《革命根據地的經濟立法》，吉林大學出版社1994年版，第189頁。黨中央對此極為重視，經過分析研究，調整了公糧政策，確定了群眾的合理負擔，適當改善人民生活。這一事例雖屬個案，但也反映出邊區政府機構龐大、開支增加而導致的民眾負擔過重問題，已經引起了民眾的不滿。

即使大大增加了民眾的負擔以后，邊區的財政困難仍難以克服，1941年還出現了邊幣5682698的赤字，占整個財政收入的2249%，最終只能以銀行透支的辦法來解決。1940年銀行透支了3587099元之后，又印發了大量邊幣填補財政上的困難。大量印發紙幣，導致了通貨膨脹，結果是邊區物價飛漲，人民生活更不安定。邊區的物價指數由1940年12月的7169，到1941年1月上升到10755，2月由上升到1373，3月竟高達2224。宋金壽、李忠全：《陜甘寧邊區政權建設史》，陜西人民出版社1990年版，第280頁。四個月之內，物價指數就漲了兩倍，給邊區的經濟與金融秩序帶來了很大混亂。當然，這也深刻反映出邊區財政的緊張程度，“我們曾經弄到幾乎沒有衣穿，沒有油吃，沒有紙，沒有菜，戰士沒有鞋襪，工作人員在冬天沒有被蓋。國民黨用停發經費和經濟封鎖來對待我們，企圖把我們困死，我們的困難真是大極了?！薄睹珴蓶|選集》第3卷，人民出版社1991年版，第892頁。

1940年以來，由于邊區不斷擴張的政府機構，造成部分機關臃腫、人浮于事的現象，在干部作風上造成官僚主義和命令主義的傾向，部分黨員干部中的瀆職浪費，甚至貪污賄賂現象時有發生，嚴重損害了黨的形象，給革命事業造成了損失。這些問題是否能夠得到及時解決，直接關系到邊區的抗日根據地能否保存發展，以至整個抗戰能否持久，因此成為一個亟待解決的問題。

二、“精兵簡政”政策的提出

黨的“精兵簡政”政策的提出，與邊區民主人士李鼎銘的努力有很大關系。1941年以來，李鼎銘目睹了當時抗戰面臨嚴重困難和邊區政府機構日益龐大的實情，內心極為憂慮。經過再三思考、捫心自問：面臨國難當頭之際，難道我們就沒有責任提出切實可行的辦法來戰勝困難、共渡難關嗎？同時，他又想到毛澤東在參議會的演說，鼓勵參議員知無不言、言無不盡，提出建議，更增強了信心。經過深思熟慮后，在陜甘寧邊區第二屆第一次參議會上，李鼎銘主動同姬伯雄等幾位參議員商議醞釀，向大會提交了“精兵簡政”的完整提案。提案要求：政府應徹底計劃經濟，實行“精兵簡政”主義，避免入不敷出，經濟紊亂之現象。提案指出，軍事政治之建立，必須以經濟力量為基礎，在今日人民困苦，資源薄弱之狀況下，欲求不因經濟枯竭而限制軍政發展，亦不因軍政發展而傷害經濟命脈，唯有政府徹底計劃經濟，實行“精兵簡政”主義，量入為出，制定預算，以求得相依相助、平衡發展之效果。李曉劍、王天丹主編：《李鼎銘研究文集》，陜西人民出版社2012年版，第407頁。具體方面，在財政經濟力量范圍內和不妨礙抗戰力量的條件下，對軍事實行精兵主義，加強戰斗力，以兵皆能戰、戰必能勝的原則，避免老弱殘疾濫竽充數等現象。對于政府機構則實行簡政主義，充實政府機構，以人少事精，勝任職責為原則，避免機關龐大，冗員充塞，浪費人力、物力的現象。應該制定干部供給條例，避免不必要的供給和消耗。在政府工作中，應該提倡節約，樹立廉潔作風，避免不應有的浪費現象。

這一提案提出后，反響非常大，也受到一些非議。當時的一些議員認為，正值抗日救國的緊急關頭，敵人以大量兵力進攻，還要“精兵簡政”，簡直是自己束手就擒，覺得不可理解。然而，經過大會的一番熱烈討論，大多數參議員認為，“精兵簡政”的方案對及時解決邊區財政經濟的困難，不但適時中肯，而且具有遠見卓識，可以稱得上是一個具有重大戰略意義的決策。該議案在最后大會表決時，得到參議員165票的多數擁護通過，并且作出決議，交政府辦理。

“精兵簡政”提出并在參議院獲得通過后，很快得到中共中央和邊區政府的高度重視。毛澤東認真閱讀了李鼎銘關于“精兵簡政”的提案，表達了欣賞和贊同，他將提案一字一句地抄在筆記本上，還加了一段批語：這個辦法好，恰恰是改造我們的機關主義、官僚主義、形式主義的對癥藥。1941年12月4日，陜甘寧邊區政府為實行“精兵簡政”給各縣發布了指示信，指示信依據邊區二屆參議會的決議，對邊區施政作了詳細計劃和周密布置，鄭重強調了要進行“精兵簡政”，認為健全行政機構，提高行政效能，是完成“五一施政綱領”和一切決議案的重要步驟。指示信指出了當前工作的毛?。阂皇穷^重腳輕的現象，在上級是人數過多，機關龐大；在下級，干部數量和質量都比較差。二是各級政府的工作制度還沒有完全正規化，還始終多少存在著老一套的游擊作風。這些毛病嚴重影響著邊區的行政效能。為此，必須實施“精兵簡政”，更加健全行政機構，徹底地使制度正規化。在具體工作上，一是需要精簡政府機關冗員，凡是落后的分子，以及老弱的雜務人員，需要回家務農的，幫助他們回去。身體確有疾病，實在不能工作或學習的干部，應該由原機關負責設法給以修養，使其恢復健康后，繼續為革命工作。陜西省檔案館、陜西省社會科學院：《陜甘寧邊區政府文件選編》第4輯，檔案出版社1988年版，第321頁。此外，通過讓優秀的干部充實基層，選派有相當文化程度、有能力、能工作的干部下移到區鄉一級，提高行政效能，發展邊區事業，以提高邊區、鞏固邊區。因此，“精兵簡政”的目標不是減少政事，而是把所有工作做得更加簡潔明確，能夠更好地深入基層，深入群眾。

三、“精兵簡政”政策的實踐

邊區第二屆參議會第一次會議閉幕后，新宣誓就職的邊區政府委員會將“精兵簡政”作為政府工作的第一件大事來抓。在邊區政府主席林伯渠主持下，先后舉行第一次政府委員會和政務會議，專門就參議會上提出的關于“精兵簡政”的提案及決議進行了認真研究討論，李鼎銘就“精兵簡政”問題作了詳盡闡述和說明，在這次會議上，邊區政府為貫徹“精兵簡政”，確定了一系列實施的具體步驟。成立了以劉景范為主任，周興、周文、高自立等為委員的編整委員會，給各分區、專署及縣市長發出了“指示信”，給邊區政府各廳、處、院等機關發出“訓令”，要求切實貫徹執行“精兵簡政”的方針，及時擬定計劃與編整方案。

在“訓令”中，針對邊區目前存在的頭重腳輕、組織龐大與制度不全等兩大缺點，提出，“精兵簡政”主要就是為補救這兩大弱點，在新選政府開始施政的時候，就須堅決執行，為今后的一切工作奠定堅固的基礎。根據編整委員會的核定，邊區一級機關應減去干部和雜務人員1/3到1/4。規定凡是調整出來的所有人員，一律由編整委員會計劃安置，使人人各得其所，須學習的，須參加生產事業的，等等，都給以合理解決，并將很大部分人員用于加強縣區鄉級的行政機構。經過第一次整編，邊區裁撤了一些冗余機構，縮編了各級政府的工作人員至原有人數的76%，取得了初步成績。但是，邊區各部門在機構和制度方面仍有不少缺點，政府人員也沒有得到充分合理的調劑，因此，還有繼續精簡的必要。

1942年4月，在邊區政府委員會第二次會議上，民政廳廳長劉景范總結了前一階段的工作，作了“精兵簡政”情況的報告，經過會議討論后，決定進一步實行整編。為了加強領導，邊區政府邀請中共中央、中央軍委及西北局等單位成立了邊區總編整委員會，決定以林伯渠、李鼎銘、李富春、葉劍英、謝覺哉等七人為委員，由林伯渠、李鼎銘主持會務。同時決定各系統成立編整委員會分會，要求按期作出編整方案交總會討論。是年5月，邊區政府召開干部動員大會，林伯渠作報告，進一步闡明“精兵簡政”的重要意義。他說，“精兵簡政”非一般的“裁兵減員”，“精兵”要使每一個戰士，以一當百，成為模范的抗日軍隊；“簡政”乃使各級機關不龐大復雜，一人當十，十人當百。自此，邊區的第二次“精兵簡政”正式開始。6月，邊區召開第22次政務會議，明確規定邊區政府是以“了解情況、掌握政策，督導行政、培養干部”為基本任務的政務領導機關，擬定了“緊縮上級，加強下級，政事分開，合署辦公”四項辦法，確定了實行第二次“精兵簡政”的方案。編整方案在邊區得到了嚴格執行，這一時期邊區政府下發多件不準增加人員的批答。1942年1月曲子縣地區根據編整情形報告該縣第三科人員為三人，邊區政府批答稱：關于曲子縣第三科，照編整委員會規定為二人，所報第三科三人，不能照準。陜西省檔案館、陜西省社會科學院：《陜甘寧邊區政府文件選編》第5輯，檔案出版社1988年版，第262頁。也即第三科僅增加一人未被照準，而且這樣的從嚴控制政府人員規模的批答多次出現，充分說明邊區政府執行“精兵簡政”政策的嚴肅性。1942年秋，邊區政府完成了第二次“精兵簡政”，縮減了邊區一級的機關和人員，逐步實行合署辦公制度，加強了縣政府的權力，健全了區鄉政府的組織，同時整訓了邊區自衛軍。

陜甘寧邊區在近一年時間內經過兩次精簡，取得了顯著成效。然而，由于個別干部對“精兵簡政”的認識不足、推行不力，還存在著某些和精簡不相容的本位主義，以及粗枝大葉的工作作風，離邊區精簡工作的要求還有較大差距。為了將“精兵簡政”工作進一步引向深入，毛澤東在1942年9月的《解放日報》發表文章《一個極其重要的政策》，再次強調了“精兵簡政”的重大意義。毛澤東指出：目前的尤其是今后的根據地的戰爭情況，不容許我們停留在過去的觀點上。我們的龐大的戰爭機構，是適應過去的情況的。那時的情況容許我們如此，也應該如此。但現在不同了，根據地已經縮小，在今后一個時期內還可能再縮小，我們決然不能還像過去那樣維持著龐大的機構。在目前，戰爭的機構與戰爭的情況之間已經發生了矛盾，我們必須克服這個矛盾。敵人的方針是擴大我們這個矛盾，這就是他的“三光”政策。假若我們還要維持龐大的機構，那就會正中敵人的奸計。假若我們縮小自己的機構，使兵精政簡，我們的戰爭機構雖然小了，仍然是有力量的；而因克服了“魚大水小”的矛盾，使我們的戰爭的機構適合戰爭的情況，我們就將越發有力量，我們就不會被敵人戰勝，而要最后地戰勝敵人?！督夥湃請蟆?942年9月7日第1版。毛澤東以人們隨季節增減衣服比喻“精兵簡政”的政策，他說“精兵簡政”就像八路軍到了春夏之交要脫冬衣穿夏服一樣，如果這時不輕裝，還是一身臃腫，頭重腳輕，那就很不適應作戰。八路軍、新四軍“精兵簡政”，及時脫去冬裝換上夏裝，雖然身子變小一點，卻更扎實更精干，就會成為無敵的力量。同年8月，毛澤東在給陳毅，給謝覺哉、陳正人的回信中，也多次談及了“精兵簡政”，提出精簡包括精少、效能、統一諸方面，尚有節省、反官僚主義諸項，需要普遍開展，深入與切實見效?！睹珴蓶|文集》第2卷，人民出版社1993年版，第439頁。

接著，中共中央又發出《關于加強統一領導與精兵簡政工作的指示》?！爸甘尽闭f：各根據地很多都是機關龐大，系統分力，單位太多，指揮不便；干部在上層，中下層虛弱無力；軍區分區兩級有些缺乏領導核心，許多人誰不服誰，而不能承認一個比較強一點的同志作為核心。這些現象與目前及今后極端嚴重的分散的游擊環境完全矛盾，如果不改變，簡直是自殺政策。中央要求，沒有實行“精兵簡政”的地方，應該立即著手實施；已經實行的地方，再加審查，凡不徹底的地方必須徹底，來一次大大的痛快的精簡，軍隊原則上不再補兵，做到量小質精，更有戰斗力，地方黨政民學大幅縮減。要把大批干部和知識分子派到區鄉去，派到空虛而需要的部門，派到敵占區、游擊區去，提倡干部降級使用，到基層去接受鍛煉。

按照中共中央與西北局的指示，邊區政府為繼續貫徹“精兵簡政”的政策，又召開了動員大會，開展工作大檢查，并在1942年9月制定了《陜甘寧邊區精兵簡政綱領》?！熬V領”指出：邊區“精兵簡政”的全部意義就是要達到“統一、少而精、提高效率”。為此，必須把邊區范圍內的行政、地方武裝、財政等全部統一于邊區政府領導，才能保證思想行動更能一致與有效。必須使組織簡單，脫離生產的人員減少，才能保證不甚富庶的地區能夠供給長期抗戰以人力、物力，必須人盡其力、物盡其用，提高每個軍政人員的戰斗力與工作效能，不使有任何物質的浪費，能充實力量，準備反攻。并規定，脫離生產的部隊不應超過邊區居民總數的2%，脫離生產的政民工作人員不應超過邊區居民總數的1%。房成祥、黃兆安：《陜甘寧邊區革命史》，陜西師范大學出版社1991年版，第208—209頁。在晉察冀邊區，“精兵簡政”政策也得以實施，“三十一年初，各級政府都進行了簡政工作，緊縮機關，減少事務手續，節省財政開支，僅就北岳冀中兩區，黨政軍民減縮人員即達四萬余人。三十一年秋，又經過一次緊縮，這對于減少開支、節省民力，組織機關更適合于戰斗環境上，起了很大作用?！薄稌x察冀邊區財政經濟史資料選編》總論編，南開大學出版社1984年版，第493頁。

1942年10月起，陜甘寧邊區召開了高級干部會議。毛澤東在會上作了《抗日時期的經濟問題與財政問題》的報告，號召邊區的機關、學校、部隊，盡可能實行自給，以便克服財政和經濟困難。毛澤東說：這一次“精兵簡政”，必須是嚴格的、徹底的、普遍的，而不是敷衍的、不痛不癢的、局部的。必須達到精簡、統一、效能、節約和反對官僚主義五項目的。必須給人民以看得見的物質福利，即不僅是向人民要這樣那樣的東西，也要組織人民、領導人民，幫助人民發展生產，增加他們的物質福利?！睹珴蓶|文集》第2卷，人民出版社1993年版，第467頁?？梢?，邊區的“精兵簡政”也不止是政府的一項工作，它更著眼于人民群眾生活的改善，實現人民的福祉。

四、“精兵簡政”政策的成效

陜甘寧邊區的第三次“精兵簡政”，于1943年底結束。同年12月，召開了邊區政府委員會會議，對“精兵簡政”進行總結。邊區政府副主席李鼎銘在會上作了《邊區政府簡政總結》的報告，對這次精簡作出了高度評價?？傮w上，“精兵簡政”運動取得了積極成效。精簡之后，邊區黨政軍各方面的工作取得了十分顯著的改進，其中突出的方面表現在以下一些方面。

在機構精簡方面，成績斐然。邊區政府各機關實現了業務精簡，實行傷殘第一，其中特別是以農業生產為第一位，做到黨政軍民齊動手。因為生產運動尤其是農業生產運動的普遍展開，干部教育尤其是干部整風運動的日益深入，大大改變了工作面貌，改變了邊區面貌。在機構方面，實現了更大的精簡，邊區各廳、處、院的內部機構，已經裁并了四分之一，如取消各處、院秘書室，各廳管理科，銀行研究室，民政廳由四科合并為二科，等等。邊區政府的直屬機關由35個減少至22個，稅務局稅務所從95個減少至65個，九個銀行辦事處全部被撤銷，各系統內設的緝私機構與保安處檢查機關合并。專屬及縣府的內部機構從原來的八九個減少至四五個。這樣一來，既避免了頭重腳輕的弊病，又達到了政簡民便的目標。在機關公務人員方面，一律實施了精簡。專署以下各級政府，除因自衛備荒需要，專署增設糧秣科二人，縣、區政府增設大隊副及副營長一人外，一般都按照簡編方案實行。邊區政府各廳處院等及附屬機構的人員，大都已經如數精簡，個別機關還出現了缺人的情況。邊區政府辦公廳的成立，各廳合署辦公的實現，加強了統一領導，加強了各部門之間的聯系，大大節省了干部。合署辦公之前各廳處的469名干部，減少到合署之后的279個，減少了190人，占原有人數的40%強。等等。陜西省檔案館、陜西省社會科學院：《陜甘寧邊區政府文件選編》第8輯，檔案出版社1988年版，第26頁以下。

在精兵方面，暫停了正規軍的擴充，加強了地方武裝和不脫產民兵，使部隊人數不超過邊區居民總數的2%，從而大大減輕了軍隊供給的負擔。部隊內部，裁撤、精簡了一些冗余機構，一部分人員充實到戰斗崗位，主要加強戰斗部隊；一部分人員被選入學校參加繼續學習或深造；一些老弱殘疾人員轉到生產戰線及地方機關去工作，或由地方作適宜的安置。1942年，留守兵團在第一次“精兵簡政”時，精簡了3000人，轉入生產戰線。次年，留守兵團直屬部隊又縮減了1400人。在縮減規模的同時，在部隊內部加強了軍事政治訓練，提高了部隊的軍事政治素質。精簡的結果，不但沒有因部隊人員減少而削弱力量，反而使部隊更機動靈活而且精干，易于適應戰爭環境的變化，加強了部隊的戰斗力。

通過“精兵簡政”，邊區也改善了干部的領導作風。邊區各級貫徹了“簡政實施綱要”，精簡了機構和人員，建立了統一的領導制度和紀律，整頓干部，改進了工作作風。各級政府機構中存在的官僚主義作風得到滌除，各主管部門領導深入基層、深入工廠，開展檢查與整理。工業系統展開了趙占魁運動，工業產量大大提高，生產成本大幅減低。在農業生產中，開展了吳滿有運動，修訂改善了生產計劃，號召推動了邊區按戶計劃與生產競賽。因為實行了首長負責，自己動手，與群眾密切聯系的群眾路線，邊區的各方面工作取得了很大進步。

通過“精兵簡政”，邊區提高了政府工作效能。經過幾個階段的“精兵簡政”，糾正了業務方面的分散力量，采取了將主要力量用于主要方面的辦法，集中力量在生產、教育、防奸等工作上，獲得了顯著成績。邊區加強了統一領導，糾正了系統林立各自為政的現象，精簡了機構，確定專署為邊區政府的代表機關，加強了與下級的聯系，大幅提高了工作效能。據統計，在政府經營的自給企業中，效能提高十分顯著，難民工廠，過去每臺鐵機每月平均織布13匹，現在每臺織布21匹，提高63%。振華紙廠，8月份出紙1154令，每令需工138個，10月份就增加到2166令，每令需工八個，提高40%。陜西省檔案館、陜西省社會科學院：《陜甘寧邊區政府文件選編》第8輯，檔案出版社1988年版，第32頁。

通過“精兵簡政”，實現了公務開支節約，減輕了人民負擔。在邊區的機關、部隊、學校中，都實行了糧食、燃料和日用品的節約運動，三五九旅用洋芋和南瓜部分代替糧食，節省了一大筆糧食費用，使該旅基本上實現了糧食自給。邊區政府辦公廳、中共中央黨校也帶頭實行了糧食節約，保安處等機關過去每人每日平均須用炭兩斤，現在只要一斤。在工廠，節約運動取得了很大成效。邊區被服廠1942年利用破布17萬方尺，等于50匹大匹布，節省新布11001萬方尺，等于42匹大匹布，節省線533碼。實行了節約運動后，邊區人民的負擔減輕，民力動員減少了。1943年，延安動員民力只有28493個，減少了31532個，減少110%強。綏德在同年只有900個，減少了74296個，減少2255%強。這一變化的出現，正是由于實行了“精兵簡政”，各機關、部隊用實際行動表達了對人民的熱愛，自運糧草，減輕人民負擔。

“精兵簡政”運動的開展，極大地精簡了邊區政府機構和干部數量，提高了政府整體工作效率，加強了統一領導，改變了工作作風，減輕了人民負擔，促進了生產的發展，維護了邊區社會的穩定與和諧?！熬喺惫ぷ?，達到了人員精簡與機構精干的目標，強化了邊區黨政軍民組織在民主集中制原則下的統一領導，提高了機關工作效能，達到了行政節約、作風改進、反對官僚主義的目的，使中共的抗日民主政策得以更好地貫徹，為邊區克服困難，迎接更大的勝利，創造了有利條件。

（作者 肖周錄、岳曉雨）

（選自中共中央在延安十三年史（5）《政治建設史》，肖周錄主編，第四章第二節，中共黨史出版社，2017年9月第一版）