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      深刻領悟“兩個確立”(125)孫佑海:盡快構建和完善促進共同富裕的法律體系

      來源:馬克思主義理論研究公眾號 · 2022-08-23 15:11:05



      為保障黨中央關于扎實推動共同富裕重大決策的有效實施,根據法治固根本、穩預期、利長遠的功能,我國有必要加快構建和完善促進共同富裕的法律體系。我國在促進共同富裕的立法方面有一定基礎,但還存在一些問題,如基本法缺位,初次分配立法有諸多空白、現行規定不夠合理;再分配立法進展緩慢,房地產稅立法、遺產稅立法等重要法律遲遲未能出臺;三次分配立法存在短板,現行慈善立法不夠完善,導致社會成員捐贈意愿不足等。為此,應當抓緊研究制定“共同富裕促進法”,將其作為推進共同富裕領域的基本法。與此同時,還應完善推進共同富裕領域的專項法——初次分配立法、再分配立法、三次分配立法,以期形成適合我國國情的、基本法和專項法相協調的促進共同富裕的法律體系。


      黨的十八大以來,黨中央把握發展階段新變化,把逐步實現全體人民共同富裕擺在更加重要的位置上,推動區域協調發展,采取有力措施保障和改善民生,打贏脫貧攻堅戰,全面建成小康社會,為促進共同富裕創造了良好條件。2021年11月黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》(以下簡稱《決議》)對第二個百年奮斗目標作出戰略部署,明確提出本世紀中葉我國建成社會主義現代化強國,全體人民共同富?;緦崿F,其中有五處專門提到推動共同富裕。2021年8月召開的中央財經委員會第十次會議和2021年12月召開的中央經濟工作會議,都將扎實推動共同富裕工作置于突出地位,并進行實際工作安排。黨中央重大決策彰顯了我國扎實推動共同富裕的強大政治決心。習近平總書記指出,法治具有固根本、穩預期、利長遠的重要作用。為保障黨中央關于扎實推動共同富裕的政策有效實施,我國有必要在前期相關立法的基礎上,抓緊構建和完善促進共同富裕的法律體系。


      一、構建和完善促進共同富裕法律體系的相關概念及重大意義


      (一)構建和完善促進共同富裕法律體系的相關概念


      1.關于共同富裕


      共同富裕的概念由來已久。馬克思在《政治經濟學批判》中指出“生產將以所有的人富裕為目的”,這是對共同富裕概念的初步概括。在《哥達綱領批判》一文中,馬克思對共同富裕的概念進行了深入闡述,指出社會總產品在進行個人分配之前,得從里面扣除“用來滿足共同需要的部分”以及“為喪失勞動能力的人等等設立的基金”。在我國,人們對共同富裕概念的認識有一個發展過程。改革開放以前,人們將共同富裕普遍理解為“同等富?!薄巴礁辉!?。改革開放之后,人們對共同富裕的理解逐步趨于理性,普遍認為共同富裕不是人們占有財富的絕對平均,而是普遍富?;A上的差別富裕,是通過生產力的發展、社會財富的增加、社會分配政策和機制的完善,使社會成員共同走向富裕,大家都更加富裕,但又在富裕程度、速度、先后上存在合理差距。鄧小平同志提出的讓一部分人、一部分地區先富起來,通過先富帶后富的著名論斷,成為黨在新時期調節收入分配關系的重要方針。由此可見,所謂共同富裕,是指黨和國家通過推動經濟發展,正確處理效率與公平的關系,構建初次分配、再分配、三次分配相協調的基礎性制度安排,以不斷提高發展的平衡性、協調性、包容性,促進全體人民在物質、精神等方面全面發展。


      2.關于“收入的三次分配”


      1994年,厲以寧在《股份制與現代市場經濟》一書中指出,通過市場實現的收入分配,稱為“第一次分配”,也就是初次分配;通過政府調節而進行的收入分配,稱為“第二次分配”,也就是再分配;個人出于自愿,在習慣與道德的影響下把可支配收入的一部分或大部分捐贈給社會,可稱為“第三次分配”。初次分配,在總體上是通過市場機制實現的,按照市場效率進行分配,實行按勞分配為主、多種分配方式并存的分配制度,生產要素參與財富創造并取得合理的要素報酬。改革開放40多年來逐步建立起來的生產要素市場,是確保初次分配環節實現相對公平的基礎?;谌丝诖髧鴦趧恿ο鄬Τ湓5膰楹蜕a力水平的階段性特征,中國產業結構整體上偏向于勞動密集型,相應地,在GDP中勞動力收入占比較低,資金、技術等非勞動力收入占比較高。如果完全由市場根據要素效率進行收入分配,很容易導致兩極分化。此外,不同行業、不同地區、不同所有制經濟具有不同的優勢和劣勢,單純依靠要素供給進行收入分配會導致社會發展失衡。同時,為阻斷貧富代際傳遞、調節貧富差距,也亟待調整不夠合理的初次分配政策。因此,國家對國民收入進行再分配是必要的。三次分配是對初次分配和再分配的有益補充。不同于初次分配和再分配有硬性法律制度約束,第三次分配主要依靠的是有關社會主體的道德水平,如企業或個人自發地通過慈善捐款等方式對社會分配體系進行適當的補充,起到改善分配結構的作用。政府鼓勵慈善事業發展,富人履行社會責任,對于縮小社會收入差距有著積極意義。2019年召開的黨的十九屆四中全會提出,應當重視發揮“第三次分配”的作用,發展慈善等社會公益事業。2020年召開的黨的十九屆五中全會再次提出,要發揮“第三次分配”的作用,發展慈善事業,改善收入和財富分配格局。


      3.關于促進共同富裕的法律體系


      所謂法律體系,一般是指一個國家的全部現行法律規范,根據其所調整的對象和調整方法的不同,劃分為既相互區別又相互聯系的若干法律部門,進而形成的內部和諧統一、有機聯系的整體。我國社會主義法律體系,是指以憲法為核心,以法律為主干,包括行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范的總稱。所謂促進共同富裕的法律體系,是指我國關于鼓勵、支持和推進以矯正先天環境造成的不利發展地位以及消除制度性因素導致的發展機會不均等,實現城鄉之間、區域之間、群體之間平衡發展為目標的相關法律、法規和規范性文件的總和。促進共同富裕的法律體系是一個新興的概念。我國關于促進共同富裕的法律體系,正處于構建和完善的進程中。它是一個受到黨和國家高度重視的法律領域,是一個內部相互協調、有著光明發展前景的法律集合體。


      (二)構建和完善促進共同富裕法律體系的重大意義


      構建和完善促進共同富裕法律體系有十分重大的意義,突出表現在四個方面。其一,是全面落實黨中央重大決策的重要舉措。在黨中央已經將實現共同富裕作為黨和國家重大戰略的形勢下,加快促進共同富裕相關立法,將黨中央推進共同富裕的重大決策以法律的形式固定下來,對于落實黨中央戰略部署、保障黨中央推動共同富裕的決策落地實施,具有重要作用。其二,是強化共同富裕法律制度可操作性的重要途徑。具有可操作性的法律體系有其內在的結構要求:一是系統完備,即法律體系應覆蓋所有重要領域,不留制度漏洞;二是協調配套,即法律體系各組成部分之間相互協調、相互補充、相互促進;三是具有可操作性,即從制度設計看不是一些抽象的原則,而是內容明確、便于操作的制度性規范。完善促進共同富裕的法律體系,能夠增強共同富裕法律制度的體系性、協調性和強制性,確保共同富裕法律制度的科學性。其三,是防范社會重大風險的有力手段。在推動共同富裕的進程中,政治、經濟、科技等領域仍然存在不良資產集中反彈、高風險影子銀行變相存在、房地產金融化泡沫化、地方政府隱性債務等重大風險。構建和完善共同富裕的法律體系,是堅持法治思維,從頂層設計上構建風險防控機制和責任機制的重要保障,對于維護社會穩定有極為重要的作用。其四,能夠為人類制度文明的發展進步貢獻中國智慧。黨的十九大報告指出,中國特色社會主義進入新時代,意味著中國特色社會主義道路、理論、制度、文化不斷發展,拓展了發展中國家走向現代化的途徑,給世界上那些既希望加快發展又希望保持自身獨立性的國家和民族提供了全新選擇,為解決人類問題貢獻了中國智慧和中國方案。我國促進共同富裕的法律法規是在長期堅持中國道路的實踐基礎上探索形成的,既具有中國特色又具有世界意義。進一步構建和完善我國促進共同富裕的法律體系,能夠為其他國家提供相關經驗借鑒。


      二、我國促進共同富裕的立法檢視


      多年來,黨和國家在推動共同富裕進程中注重發揮法律手段的作用,逐步形成了以憲法為核心,以調整初次分配關系、再分配關系、三次分配關系為主干的促進共同富裕的法律體系的雛形。


      (一)《憲法》關于促進共同富裕的基本規定


      我國《憲法》關于促進共同富裕的規定主要有三方面:其一,關于政治保障的規定。2018年修改的《憲法》第一條增加規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”?!稇椃ā沸蜓缘诹匀欢螐娬{中華人民共和國成立以后,“廣大人民的生活有了較大改善”。這集中反映了中國共產黨領導是實現共同富裕的政治保障,推動共同富裕取得了偉大成就。其二,關于經濟保障的規定。一方面,《憲法》規定的社會主義市場經濟體制以保障市場機制有效運行為動力,激發社會財富的創造機能,為共同富裕、做大“蛋糕”奠定基礎。另一方面,《憲法》關于社會公平的規定為實現共同富裕、分好“蛋糕”提供經濟保障。其三,關于社會保障的規定。根據《憲法》序言第七自然段增加的“貫徹新發展理念”“推動社會文明發展”的要求,以及《憲法》第14條關于建立社會保障制度的規定,國家在教育、醫療、就業等方面承擔制度性保障義務,通過建立完善的社會保障制度和社會治理體制,扶助社會弱者,推動共同富裕。


      (二)調整分配關系的相關立法


      1.調整初次分配關系的相關立法


      我國關于調整初次分配關系的立法主要圍繞以下五個方面展開,這些立法為做大“蛋糕”提供了有力的法律保障。


      (1)關于勞動力要素的立法。首先,初步建立了最低工資保障制度。我國是國際勞工組織常任理事國,根據有關國際公約的原則,1993年11月原勞動部制定了《企業最低工資規定》。1994年7月全國人大常委會頒布《勞動法》,以法律的形式確立了最低工資保障制度。2004年3月原勞動和社會保障部制定了《最低工資規定》。我國的最低工資保障制度自施行以來發揮了重要作用,維護了勞動者的合法權益,保障了社會成員的生存權。其次,通過改革戶籍制度,推動農村人口向城鎮有序轉移,解放農村生產力,促進共同富裕。1997年公安部發布關于小城鎮戶籍管理制度的改革試點方案,促進農村剩余勞動力就近、有序向小城鎮轉移。2001年公安部發布關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的新方案,進一步引導農村人口向小城鎮有序轉移。2011年國務院辦公廳發布關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的文件,強調統籌推進城鎮化和社會主義新農村建設、大中小城市和小城鎮協調發展,逐步實現城鄉基本公共服務均等化。2014年國務院發布關于進一步推進戶籍制度改革的文件,要求穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。最后,通過立法保障就業。1990年國務院頒布《勞動就業服務企業管理規定》,其中第三條規定:“國家對勞動就業服務企業實行扶持政策,鼓勵社會各方面依法扶持舉辦各種形式的勞動就業服務企業?!?007年國務院頒布《殘疾人就業條例》,對殘疾人就業進行法律保障。同年,全國人大常委會頒布《就業促進法》,對政策支持就業、公平就業、就業服務和管理、職業教育和培訓、就業援助等方面作出詳細規定。


      (2)關于資本要素的立法。在反壟斷方面,2004年修訂的《對外貿易法》首次從法律層面就對外貿易活動中可能出現的壟斷行為予以規制。2007年制定的《反壟斷法》首次以專門法的形式對壟斷行為予以規制,此后的《標準化法》《外商投資法》《藥品管理法》《專利法》《海南自由貿易港法》從不同方面對壟斷行為予以規制。在投資者保護方面,2005年修訂的《證券法》第134條規定“國家設立證券投資者保護基金”,首次從法律層面對中小投資者權益保護作出規定。2019年修訂的《證券法》對投資者保護進行專章規定,創新了對投資者保護的體制機制。此外,《證券投資基金法》《期貨交易管理條例》《征信業管理條例》等法律法規陸續出臺。


      (3)關于土地要素的立法。1950年制定《土地改革法》,廢除了地主階級封建剝削的土地所有制,保障廣大農民的利益。1986年制定《土地管理法》,運用法律手段嚴格保護耕地,保護農民的基本生產條件。2002年制定《農村土地承包法》,從法律層面對農村土地承包經營制度予以確認,保護農民的經濟利益。1988年、1998年、2004年、2019年四次修改《土地管理法》,破除集體經營性建設用地進入市場的法律障礙、改革土地征收制度、完善農村宅基地制度、確立土地督察制度。2009年、2018年修改《農村土地承包法》,穩定和完善農村基本經營制度,進一步保護農民的合法權益。


      (4)關于技術要素的立法。1987年制定《技術合同法》,保障技術合同當事人的合法權益。1993年制定《農業技術推廣法》,推動農業科研成果和實用技術進一步為農業生產服務。2002年制定《科學技術普及法》,提高公民的科學文化素質,推動經濟發展和社會進步。2012年修改《農業技術推廣法》,推動破除自主創新面臨的障礙,鼓勵廣大農民依靠農業技術推廣致富。


      (5)關于數據要素的立法。2021年制定《數據安全法》《個人信息保護法》,推進公共數據開放共享、釋放數據生產力、明確數據應用的倫理邊界、嚴防數據濫用與壟斷、保護消費者隱私,防止人民群眾因遭受數據詐騙等而導致財富流失。


      2.調整再分配關系的相關立法


      (1)稅收方面的立法。中華人民共和國成立到黨的十一屆三中全會期間,稅收手段促進共同富裕的作用主要體現在兩個方面:鞏固社會主義政權,為實現共同富裕奠定政治基礎;支持社會主義改造,建立社會主義公有制經濟,為實現共同富裕奠定物質基礎。1950年原政務院發布的《全國稅政實施要則》《全國各級稅務機關暫行組織規程》《工商業稅暫行條例》《貨物稅暫行條例》,為調節社會成員之間的收入分配關系發揮了重要作用。黨的十一屆三中全會召開至黨的十八大召開期間,伴隨著改革開放和社會主義市場經濟體制建立,適應社會主義市場經濟的新型稅制基本確立。在此背景下,稅收手段促進共同富裕的主要功能表現為解放和發展生產力,為實現共同富裕提供財稅支持。為此,我國于1980年制定《個人所得稅法》《中外合資經營企業所得稅法》,1981年制定《外國企業所得稅法》,1991年制定《外商投資企業和外國企業所得稅法》,1992年制定《稅收征收管理法》。其間,伴隨著國營企業“利改稅”以及工商稅制改革,國務院發布了《國營企業工資調節稅暫行規定》《集體企業所得稅暫行條例》《房產稅暫行條例》《城鄉個體工商業戶所得稅暫行條例》等一批行政法規。至此,我國基本形成了一套內外有別、城鄉不同,以貨物和勞務稅、所得稅為主體,財產稅和其他稅種相協調的新的稅制體系,為實現共同富裕提供了財稅支持。1992年以后,伴隨著社會主義市場經濟進一步發展,我國對稅種進行結構性調整。通過制定《企業所得稅法》《車船稅法》、修改《個人所得稅法》《稅收征收管理法》、廢止《農業稅條例》,逐步確立了以增值稅為主體、消費稅和營業稅為補充的流轉稅制;調整企業所得稅制度,實現了各種所有制企業、內外資企業所得稅的統一;調整個人所得稅,實現了對個人和個體工商戶統一征稅;新增房產稅等稅種,取消農業稅。上述調整在保障稅收增加的同時,強化了稅收的公平性,有力地推動了共同富裕。黨的十八大以來,我國社會主要矛盾逐漸轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在此背景下,稅收手段促進共同富裕的主要作用體現為推動社會更平衡更充分發展。由此,我國圍繞增值稅、個人所得稅、消費稅、房地產稅、資源稅、環境保護稅六大稅種進行稅制改革,為運用稅收手段推動共同富裕提供了強有力的法律保障。


      (2)社會保障方面的立法。一是加強對弱勢群體的法律保障。我國于1991年制定《未成年人保護法》,1992年制定《婦女權益保障法》,1996年制定《老年人權益保障法》,2001年制定《職業病防治法》,2008年修改《殘疾人保障法》,2009年修改《歸僑僑眷權益保護法》《國防法》,2020年制定《退役軍人保障法》,建立了對未成年人、婦女、老年人、殘疾人、退役軍人等特殊群體的社會保障制度。二是逐步建立健全社會保障制度。1994年制定的《審計法》第24條建立了社會保障基金審計制度。2006年制定的《刑法修正案(六)》建立了對“社會保障基金管理機構、住房公積金管理機構等公眾資金管理機構”違反國家規定運用資金的刑事處罰制度。2010年制定的《社會保險法》建立了社會保險法律制度。2013年修改后的《預算法》確認了社會保障基金預算制度。2021年制定的《鄉村振興促進法》以及修改后的《家庭教育促進法》,完善了鄉村振興和家庭教育方面的社會保障制度。


      (3)公共服務方面的立法。在住房保障方面,為解決城市低收入家庭的住房困難,原建設部于2007年制定《廉租住房保障辦法》;我國于2012年修改《老年人權益保障法》,2021年制定《軍人地位和權益保障法》《鄉村振興促進法》,加強對特殊群體的住房保障。在醫療保障方面,2010年制定《社會保險法》,其中第24條、25條規定“國家建立和完善新型農村合作醫療制度”,“建立和完善城鎮居民基本醫療保險制度”。在教育公平方面,1986年制定《義務教育法》,規定“國家實行九年制義務教育”;1996年制定《職業教育法》,規定“國家采取措施,發展農村職業教育,扶持少數民族地區、邊遠貧困地區職業教育的發展”;1998年制定《高等教育法》,規定“國家采取措施,幫助少數民族學生和經濟困難的學生接受高等教育”;2002年制定《民辦教育促進法》,規定“民辦教育事業屬于公益性事業,是社會主義教育事業的組成部分”;2018年修改《義務教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》,2021年制定《家庭教育促進法》,促進教育資源更多更公平惠及全體人民,以教育公平促進社會公平正義。


      3.調整三次分配關系的相關立法


      我國關于三次分配的立法,主要圍繞慈善和捐贈事業展開。一是關于慈善和捐贈的專門立法。1999年制定《公益事業捐贈法》,保護捐贈人、受贈人和受益人的合法權益,促進公益事業發展。2016年制定《慈善法》,保護慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權益,促進社會進步、共享發展成果。二是關于弱勢群體保護的立法。2015年修改的《老年人權益保障法》第38條規定,“鼓勵慈善組織、志愿者為老年人服務”。2018年修改的《殘疾人保障法》第51條規定,“鼓勵和支持發展殘疾人慈善事業,開展志愿者助殘等公益活動”。三是關于推動慈善事業發展的立法。2018年修改的《個人所得稅法》第六條規定:“個人將其所得對教育、扶貧、濟困等公益慈善事業進行捐贈,捐贈額未超過納稅人申報的應納稅所得額百分之三十的部分,可以從其應納稅所得額中扣除?!?017年修改的《企業所得稅法》第九條規定:“企業發生的公益性捐贈支出,在年度利潤總額12%以內的部分,準予在計算應納稅所得額時扣除;超過年度利潤總額12%的部分,準予結轉以后三年內在計算應納稅所得額時扣除?!?/span>


      (三)我國促進共同富裕立法的若干不足


      1.初次分配立法存在的不足


      在最低工資保障立法方面,主要存在四點不足。首先,雖然建立了最低工資制度,但涉及該制度的法律只有《勞動法》《勞動合同法》,其他的都是立法位階較低的《最低工資規定》等部門規章,約束力較弱。其次,《最低工資規定》沒有對各地方政府制定的最低工資標準低于國家要求的標準時應承擔何種法律責任作出規定,這是最低工資制度難以落實的一個重要原因。再次,最低工資的計算標準不明確,在全國不統一,地區之間差別過大。最后,最低工資制度缺乏有效的監督機制,使得勞動者的合法權益得不到充分有效的保障。在就業保障立法方面,我國現行法律缺少對就業歧視的界定和有效制約?!按龠M就業”與“促進公平就業”是兩個不同的概念,前者解決如何擴大就業的問題,而后者解決如何公平就業的問題。因此,《就業促進法》在法律功能上無法代替“反就業歧視法”。在反壟斷立法方面,實踐中暴露出對壟斷行為處罰力度不夠大、反壟斷機構職責不夠明確、壟斷者責任承擔方式不夠細化等問題。在土地立法方面,現行土地立法未能明確界定土地產權關系,導致一些資金雄厚的企業或者個人利用優勢地位,將普通農戶的承包土地納入控制范圍,進行非農開發,取得大量非法利潤,導致農民利益受到損害。


      2.再分配立法存在的不足


      在稅收立法方面,主要存在三點不足:一是個人所得稅對促進社會公平的作用有限,尤其對高收入者的稅收調節和監管不夠有力;二是黨的十八屆三中全會明確提出加快房地產稅立法,國家“十四五”規劃提出推進房地產稅立法,但目前我國房地產稅立法進程緩慢;三是消費稅的引導作用發揮不足,如根據相關立法,對奢侈品(如貴重首飾、珠寶玉石、游艇)的消費稅率為5%—10%,征稅幅度明顯偏低且范圍較窄。在醫療保障立法方面,“醫療保障法”立法進程遲緩。目前,醫療保障法律供給明顯不足,未能有效發揮對社會成員健康權的保障作用。


      3.三次分配立法存在的不足


      三次分配立法主要存在三點不足:一是慈善組織權利和義務不一致,權利較少但義務較重,使其無法承擔社會服務功能;二是慈善組織取得公開募捐資格后的資金使用機制不夠公開,導致其公開募捐后的資金使用缺乏透明度;三是立法層面對慈善機構的運行監管不足,導致一些地區慈善資金被濫用的情形時有發生。此外,《慈善法》規定慈善組織享受稅收優惠的條款尚未得到落實,目前慈善資產的投資與增值按照25%的企業所得稅稅率納稅的做法導致地方基金會難以得到發展。


      4.缺乏促進共同富裕的基本法


      通過梳理我國促進共同富裕的立法可以發現:在相關立法的最頂端,《憲法》對推動共同富裕作了基本規定;在相關專項立法方面,按照處理初次分配、再分配和三次分配相關關系的分類,制定了大量法律和法規;在中間層級,缺乏一部承上啟下、統領全局的促進共同富裕的基本法,使得初次分配、再分配、三次分配的相關立法缺乏一個明確的總綱,相關專項立法的質量總體上不高,對實踐的指導作用不夠有力。


      三、構建和完善促進共同富裕法律體系的原則及頂層設計


      (一)構建和完善促進共同富裕法律體系的原則


      1.堅持以人民為中心


      《決議》指出,中國共產黨百年奮斗的歷史經驗之一,就是始終堅持全心全意為人民服務的根本宗旨,堅定不移走全體人民共同富裕道路。走共同富裕道路,是堅持以人民為中心發展思想的生動體現。將堅持以人民為中心作為構建和完善促進共同富裕法律體系的一項基本原則,把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點,對于保障促進共同富裕立法的人民性,推動共同富裕事業取得豐厚的實效,具有決定性作用。


      2.堅持統籌兼顧做大“蛋糕”與分好“蛋糕”


      扎實推進共同富裕,應當堅持統籌兼顧做大“蛋糕”與分好“蛋糕”。一方面,必須堅持以經濟建設為中心,推動經濟高質量發展,為共同富裕的實現提供堅實的物質基礎。習近平總書記指出,“實現社會公平正義是由多種因素決定的,最主要的還是經濟發展水平”,“我們必須緊緊抓住經濟建設這個中心,推動經濟持續健康發展,進一步把‘蛋糕’做大,為保障社會公平正義奠定更加堅實物質基礎”,“‘蛋糕’不斷做大了,同時還要把‘蛋糕’分好”。根據有關統計,2003年至2019年我國的基尼系數在0.4至0.5之間,反映出收入分配差距仍然較大。因此,在進行促進共同富裕的立法中,應當高度重視進一步優化收入分配制度,推動在做大“蛋糕”的基礎上分好“蛋糕”,讓全體人民更加充分感受到分配的公平正義。


      3.堅持合理調節初次分配、再分配、三次分配的相關關系


      習近平總書記指出,要堅持以人民為中心的發展思想,在高質量發展中促進共同富裕,正確處理效率和公平的關系,構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排。為此,在初次分配立法中,要堅持以按勞分配為主、多種分配方式并存的分配制度;在再分配立法中,要加大稅收、社保、轉移支付等制度的調節力度并提高其精準性;在三次分配立法中,要在自愿參與的基礎上加大對慈善事業的支持力度,彰顯社會公平正義,促進人的全面發展,朝著實現全體人民共同富裕目標扎實邁進。


      (二)構建和完善促進共同富裕法律體系的頂層設計


      完善收入分配制度是實現共同富裕的重要路徑,通過頂層設計構建初次分配、再分配、三次分配相協調配套的基礎性法律體系,推動更多低收入人群邁入中等收入行列,應當是當前和今后一個時期促進共同富裕立法的重要任務。


      1.抓緊制定“共同富裕促進法”


      根據我國的實際情況,為從根本上推進共同富裕各項工作,建議全國人大常委會根據黨中央關于推動共同富裕的基本政策,抓緊制定“共同富裕促進法”,作為促進共同富裕領域的基本法。一方面,“共同富裕促進法”與調整初次分配、再分配、三次分配關系的相關立法是基本法與專項法的關系?!肮餐辉4龠M法”規定促進共同富裕的基本制度,調整具體分配關系的相關法律則規定促進共同富裕的專項制度。它們分別在不同的位階發揮作用,協調配合,共同推動實現共同富裕。另一方面,之所以將該法建議為“促進法”,主要是考慮到:促進共同富裕的政策性較強,以“促進法”而非“管理法”的立法形式推動共同富裕,符合該法包容性較強的特點?!肮餐辉4龠M法”在法律性質上較為特殊,兼具民法、經濟法、生態環境保護法和社會法的功能,是我國社會邁向新時代后形成的一個新型法律。筆者建議,“共同富裕促進法”的立法框架(見圖1)包括以下三個部分。



      說明:圖中加書名號的為已經制定的法律,加雙引號的為尚未制定的法律。


      第一部分為總則。主要內容包括立法目的、基本原則、管理體制、工作機制,以及相關制度和激勵機制。在立法目的上,“共同富裕促進法”旨在推動高質量發展,實現社會公平,促進全體人民共建共治共享,實現全體人民物質和精神共同富裕,建設社會主義現代化強國?!肮餐辉4龠M法”的基本原則如前文所述三個方面。在管理體制上,應當由國務院發展改革部門負責全國促進共同富裕的統籌工作,國務院財政、民政、農業與農村、人力資源和社會保障等有關部門在各自職責范圍內負責促進共同富裕的推動工作。在工作機制上,國家應當建立健全中央統籌、省級負責、市縣鄉抓落實的促進共同富裕工作機制。各級人民政府應當將促進共同富裕工作納入本區域的國民經濟和社會發展計劃。在基本制度和重要制度上,“共同富裕促進法”應當堅持我國社會主義基本經濟制度、基本分配制度以及與初次分配、再分配、三次分配相關的重要制度?!肮餐辉4龠M法”應當確立相關獎勵激勵機制,促進社會發展中更加彰顯公平正義善良友好。


      第二部分為分則。具體可包括四章。第一,高質量發展章。主要包括四方面內容:依法建立統籌城鄉區域協調發展的長效機制,推動實施區域重大戰略和區域協調發展戰略;依法加快壟斷行業改革,推動金融、房地產同實體經濟協調發展,加大對壟斷行業和國有企業的收入分配管理,為取締非法收入、遏制權錢交易以及打擊內幕交易、操縱股市、財務造假、偷稅漏稅等違法行為提供法律依據;依法建立促進培養高素質人才的長效機制,推動提高教育質量,支持人才全面發展;抓好典型地區共同富裕示范區建設,鼓勵有條件的地方因地制宜探索實現共同富裕的路徑。第二,公平分配章。本章旨在促進稅收、社保、轉移支付等調節工具發揮作用并提高其精準性。主要包括三方面內容:進一步完善按勞分配為主、多種分配方式并存的分配制度,并健全最低工資保障制度,妥當發揮初次分配作用;通過稅收手段合理調節過高收入,完善個人所得稅制度,規范資本性所得的管理,并積極穩妥推進房地產稅改革,調整優化消費稅征收范圍和稅率,更好發揮再分配作用;通過促進對公益慈善事業的規范管理,鼓勵高收入人群和企業更多回報社會,推動先富帶后富,促進發揮三次分配作用。第三,社會保障章。主要包括三方面內容:促進普惠性人力資本投入,完善養老和醫療保障體系,完善兜底救助體系;完善住房供應和保障體系,促進基礎性、普惠性、兜底性民生保障建設;完善義務教育保障體系,為全體人民公平享受教育資源提供保障。第四,生態保護和文化建設章。主要包括三方面內容:促進生態保護與修復,建設良好的生態環境,這是實現共同富裕的題中應有之義;強化社會主義核心價值觀引領,完善公共文化服務體系,不斷滿足人民群眾多樣化、多層次、多方面的精神文化需求;通過建立良好的執法和司法環境,保障社會公平正義,促進實現更高水準的共同富裕。


      第三部分為附則。對相關法律名詞進行解釋,規定法律生效時間等。鑒于該法為促進法,可以考慮不設法律責任專章。


      2.建立健全有關初次分配的法律法規


      (1)建立健全與勞動力要素相關的法律制度。第一,制定“最低工資法”。通過專門制定“最低工資法”,明確最低工資標準的內涵,統一最低工資標準,強化對特殊用工形式勞動者的最低工資保障,完善相關監督檢查制度,加大對違法違規行為的處罰力度。第二,完善戶籍法律制度。比如,深化戶籍制度改革,推動超大、特大城市調整完善積分落戶政策,探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認;建立城鎮教育、就業創業、醫療衛生等基本公共服務與常住人口掛鉤機制,推進以人為核心的新型城鎮化。第三,完善就業法律制度。依托互聯網等新技術手段,建立靈活就業保障制度,健全勞動保障機制。與此同時,建立反歧視制度,保障殘疾人等弱勢群體的就業公平。第四,完善勞動報酬法律制度。鼓勵勤勞創新致富,重點鼓勵辛勤勞動、合法經營,保障勞動者的勞動報酬。同時,為懲治惡意欠薪、侵犯農民工合法權益的行為提供法律支持。


      (2)建立健全與資本要素相關的法律制度。第一,完善《反壟斷法》,推動共同富裕與公平競爭相輔相成。壟斷型經濟與實現共同富裕格格不入,因此,強化反壟斷,營造公平競爭的政策環境和市場環境,是促進共同富裕的必然要求。建議加快修訂《反壟斷法》,增設對互聯網經營者市場支配地位進行規范認定的規定,提高對相關違法行為的處罰額上限,防止資本無序擴張。第二,完善保障財產性收入的法律制度,鼓勵和引導上市公司進行現金分紅;完善投資者保護制度;鼓勵企業員工持股等。


      (3)建立健全與土地要素相關的法律制度。建立有效的法律制度,切實防止土地等重要的生產要素過度集中于少數人或者少數大公司,保護廣大農民的土地權益。


      3.建立健全有關再分配的法律法規


      關于再分配,國家“十四五”規劃中明確提出:要加大稅收、社會保障、轉移支付等的調節力度和精準性;健全直接稅體系,完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度,加強對高收入者的稅收調節和監管。根據以上要求,建議通過以下途徑完善有關再分配的法律法規。


      (1)完善稅收相關法律法規。第一,完善個人所得稅法律制度。稅收是調節國民收入分配的重要手段。對于個人所得稅,要進一步擴大綜合征收的范圍。比如,可以將財產性所得、資本性所得等逐步納入綜合所得稅,并加大對短期資本利得、財產交易所得的調節力度;適當降低勞務所得的最高邊際稅率,或者提高其征稅門檻。除了個人所得稅,財產稅對共同富裕也至關重要,應當強化該項立法。第二,建立科學的房地產稅法律制度??梢钥紤]在企業稅賦和居民稅賦總體不變或有所下降的情況下,通過充分論證,加快房地產稅立法進程,及時穩妥地啟動房地產稅征收。在“房地產稅法”中,應當對各項稅制要素作出合理規定,保障房地產稅征收的公平性和效率性;擴大房地產稅的征收范圍,拓寬稅基,明確主要征收對象不是中低收入普通勞動者,而是擁有高收入、多套住房的主體。第三,加快制定“遺產稅法”。遺產稅是世界各國調節財富差距的常用手段,主要目的是限制財富過于集中,避免因社會成員繼承巨額財產而造成貧富間差距擴大。在我國,雖然1996年召開的八屆人大四次會議批準的國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要中就明確提出逐步開征遺產稅,但因相關爭議較大,至今未能出臺“遺產稅法”。近年來,國內出現了越來越多的擁有巨額資產的家庭,已經具備開征遺產稅的條件。從一些發達國家的相關立法經驗來看,開征遺產稅有助于推動三次分配。第四,完善消費稅法律制度。國家“十四五”規劃在“完善現代稅收制度”部分指出,要調整優化消費稅征收范圍和稅率,推進征收環節后移并穩步下劃地方。通過立法調整優化消費稅征收范圍和稅率,有利于促進共同富裕。


      (2)完善社會保障相關法律法規。第一,通過立法進一步健全養老保險制度體系,促進基本養老保險基金長期平衡,完善劃轉國有資本充實社?;鹬贫?,優化社會保障戰略儲備基金,為實現社會保障覆蓋全民提供資金支持。第二,通過立法進一步放寬靈活就業人員參保條件,實現社會保險法定人群全覆蓋,發展養老保險,提高企業年金覆蓋率、推進失業保險和工傷保險向職業勞動者覆蓋,擴大社會保障的覆蓋面。第三,推動“醫療保障法”等專項立法,實現社會保障的制度化、體系化、法治化運行。


      (3)完善轉移支付相關法律法規。我國自1994年實行分稅制財政管理體制以來,逐步建立了符合社會主義市場經濟體制的財政轉移支付制度。中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區的轉移支付,轉移支付規模不斷擴大,有力促進了地區間基本公共服務均等化,保障和改善了民生?;诖?,應當依照《預算法》的有關規定和黨中央、國務院的決策部署,圍繞建立現代財政制度,以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標,加強轉移支付管理,充分發揮中央和地方兩個積極性,促進經濟社會持續健康發展。為此,應當加快轉移支付方面的立法,盡快制定“轉移支付條例”,條件成熟時將其上升為法律。同時,應當制定“生態補償法”,使因保護生態環境而犧牲經濟利益的群體得到經濟補償。


      4.建立健全有關三次分配的法律法規


      三次分配有賴于全體公民捐贈意愿普遍提高,有賴于政府推動和引導,有賴于成熟的多層次社會捐贈機制。三次分配不但不會傷害社會“做蛋糕”的積極性,反而會增強社會“做蛋糕”的榮譽感。需要指出的是,不能把“三次分配”理解成“劫富濟貧”,而應當成立專門的基金會并由專業人士負責管理,以獲得更多資金用于公益。


      在建立健全初次分配、再分配和三次分配相關法律的過程中,建議加快完善《慈善法》。根據有關報告,在我國,2019年捐贈總規模達到3374億元,但與國際水平相比,仍有較大提升空間。因此,在《慈善法》修改中應考慮六個方面:在總則中增加政府主導的慈善信息發布制度,并進一步完善慈善組織的認定與退出機制,同時避免政府與企業的利益捆綁,明確政府在慈善事業上的“服務”地位,將政府監督管理及鼓勵發展慈善事業的職能明確為政府義務并接受質詢與監督;進一步完善慈善信托制度;妥善解決民辦非企業單位、部分社會團體的免稅資格問題;完善慈善組織的登記與認定制度;完善慈善組織內部治理規則;支持、鼓勵具有慈善性質的社區社會組織發展。三次分配的核心是慈善捐助,重要手段包括發展慈善事業、設定各類新型捐贈方式、制定公益性捐贈稅收優惠政策、完善慈善褒獎制度等。為此,建議在《慈善法》修改時將上述內容納入其中。


      四、結論


      共同富裕在本質上是為了平衡效率與公平、兼容發展與共享,矯正先天環境造成的不利地位以及消除制度性因素導致的機會不均等,讓事實上的社會弱勢群體享受社會進步帶來的福祉。立足于促進經濟社會健康發展,消除環境和制度性因素導致的不平等,共同富裕的主要內容是實現城鄉之間、區域之間、群體之間協同發展?;诜ㄖ尉哂泄谈?、穩預期、利長遠的功能,為保障黨中央關于推動共同富裕重大決策的有效實施,我國應當抓緊構建和完善促進共同富裕的法律體系。筆者堅信,一個高質量的促進共同富裕的法律體系,一定會為建設高質量發展和共同富裕的社會,實現中華民族偉大復興,發揮值得期待的效能。


      作者:孫佑海,天津大學法學院教授。本文寫作中得到司法部立法二局(負責國家經濟建設方面立法)局長劉長春的指導,在此謹致謝意!


      責任編輯:白雪



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